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 Plano
Real
Exposição de Motivos da Medida
Provisória da Desindexação
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Um ano após o lançamento do Plano Real, o Governo
Federal encaminhou ao Congresso, no final de junho de 1995, a Medida Provisória que
desindexa a economia brasileira, de acordo com o programa de estabilização econômica em
execução.
Apresentamos a seguir a íntegra da exposição de motivos
da MP da Desindexação, que faz um histórico do Plano Real e indica o que a política
econômica pretende daqui em diante.
E.M. Interministerial N° 250/MF/SEPLAN/MTb/MPS
Brasília, 01 de julho de 1995
Excelentíssimo Senhor Presidente da República,
As propostas contidas no anexo projeto de Medida
Provisória visam consolidar importantes avanços no programa de estabilização iniciado
por Vossa Excelência durante o Governo do Presidente Itamar Franco.
Como passo importante desse programa, reportamo-nos à
Exposição de Motivos nº 395, de 7 de dezembro de 1993, de autoria de Vossa Excelência,
que definiu as respectivas linhas gerais. Outro passo decisivo foi a edição da Medida
Provisória nº 434, de 28 de fevereiro de 1994, posteriormente convertida na Lei nº
8.880, de 27 de maio de 1994, que criou a Unidade Real de Valor - URV e previu sua
posterior transformação no Real. Finalmente, a reforma monetária de 1º de julho de
1994, consubstanciada inicialmente na Medida Provisória nº 542, convertida na Lei nº
9.069, de 29 de junho de 1995, introduziu o Real e deflagrou um processo firme e
consistente de redução da inflação.
O êxito do programa, doze meses depois, é inequívoco. A
taxa de inflação (medida pelo Índice de Preços ao Consumidor restrito -
IPC-r)
acumulou no primeiro semestre deste ano uma variação inferior a 11 por cento,
equivalente a cerca de 23 por cento ao ano, contra 759 por cento no primeiro semestre do
ano passado (medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC), equivalente a
7.380 por cento ao ano.
Nossa meta, no momento em que ocorre o primeiro
aniversário do Real, é fixar as bases para a estabilização definitiva da economia, de
modo a trazer a inflação para a casa de um dígito ao ano. Essa meta exige reafirmar o
nominalismo como princípio do ordenamento monetário nacional. Pretende-se, como objetivo
último, que todas as estipulações de pagamentos em dinheiro sejam feitas exclusivamente
em termos da unidade monetária nacional, o Real, mantendo-se a vedação de
estipulações expressas em moeda estrangeira ou ouro e em unidades de conta de qualquer
natureza, bem como agregando vedações genéricas a estipulações vinculadas a
cláusulas de correção monetária ou reajuste por índices de preços, gerais ou
setoriais. Este é mais um passo necessário para se atingir a estabilização duradoura
dos preços e a simultânea restauração do padrão monetário do País. É preciso
desmontar o perverso mecanismo da indexação, que permite ao passado condenar o futuro,
ou seja, a inflação de amanhã ser causada pela inflação de hoje, e a de hoje pela de
ontem. Em seu art. 1º, o projeto de Medida Provisória estabelece a obrigatoriedade de as
estipulações de pagamentos serem feitas em Real pelo seu valor nominal. Sua redação
guarda semelhanças com a do art. 1º do Decreto nº 23.501, de 1933, em particular pela
menção ao valor nominal da moeda. Esclarecemos, porém, que não se pretende ratificar o
curso forçado do Real, conceito cujo sentido está associado à norma de um regime de
conversibilidade na forma do padrão ouro, mas de reafirmar o caráter fiduciário da
moeda, explicitamente definido em lei.
Exatamente com o propósito de afastar a ficção de que o
País se encontra apenas transitoriamente afastado do padrão ouro, em função de
circunstâncias excepcionais, propõe-se também a revogação explícita da chamada
cláusula-ouro, vale dizer, dos §§ 1º e 2º do art. 947 do Código Civil. Tais
dispositivos, que permitem a liberação de obrigações mediante pagamento em moeda
estrangeira, estavam transitoriamente suspensos desde 1933. Trata-se de uma
transitoriedade que já durava 62 anos.
O art. 1º, inciso I, mantém exceções previstas nos
arts. 2º e 3º do Decreto-lei nº 857, de 1969 e do art. 6º da Lei nº 8.880, de 1994,
que cobrem contratos e relações de natureza internacional, à proibição genérica de
estipulações em moeda estrangeira.
Além disso, o referido artigo veda estipulações de
pagamentos em unidades monetárias de contas públicas ou privadas de qualquer natureza.
Na verdade, a utilização dessas unidades tem subtraído atribuições da União, a quem
cabe, por força de mandamento constitucional, a faculdade exclusiva de legislar sobre
moeda.
São também feitas vedações genéricas às
estipulações de cláusulas de reajuste de valores ou de correção monetária. São
estipulações de pagamentos que extinguem obrigações mediante valores diferentes dos
valores nominais originalmente acordados.
No momento atual, que é de transição para a
estabilidade, será necessário admitir cláusulas de correção monetária ou reajuste
por índices de preços em contratos de prazo de duração superior a um ano. Ao mesmo
tempo, ficam vedadas, mesmo para esses contratos, as estipulações de cláusulas de
reajuste ou correção com periodicidade inferior a um ano. O princípio da periodicidade
mínima anual para qualquer reajuste ou correção é uma importante peça do esforço de
estabilização realizado até agora. Proíbe-se, no mesmo sentido, quaisquer expedientes
que produzam efeitos financeiros equivalentes aos de reajustes de periodicidade menor do
que a anual.
O § 2º do art. 2º tem implicações sobre a
sistemática dos aluguéis. Se no período recente ou no futuro, um determinado aluguel
tiver sido ou for objeto de revisão, o reajuste ou a correção só será possível
depois de transcorridos doze meses da data da revisão anterior.
A principal inovação na área financeira é a criação
de Taxa Básica Financeira _ TBF, a ser utilizada em operações de duração igual ou
superior a 60 dias, na forma de regulamentação a ser baixada imediatamente pelo Conselho
Monetário Nacional. Assim, o Governo, como parte do atual esforço de consolidação da
estabilidade, alongará os prazos das operações financeiras, reduzindo progressivamente
a relevância e o escopo de utilização da Taxa Referencial _ TR, sem prejuízo, porém,
para a poupança financeira nacional.
Os contratos financeiros, inclusive no que diz respeito
às condições de remuneração da poupança financeira, tendo em vista sua complexidade
específica, não são atingidos pelo projeto de Medida Provisória, pois permanecem
regidos por legislação própria. O mesmo se aplica aos planos de previdência privada
fechada e às demais hipóteses de que trata o § 5º do art. 27 da Lei nº 9.069, de
1995.
É importante esclarecer que a estipulação de cláusulas
de correção monetária ou reajuste por índices de preços foi praticamente vedada para
o setor financeiro na Lei do Real. De fato, o atual ordenamento legal da área financeira
já está assentado em bases consistentes com o princípio norteador do nominalismo,
circunstância que facilita a tarefa de desindexação da economia.
O avanço em direção ao nominalismo deve ser um esforço
conjunto e coordenado de toda a sociedade. O setor público também deverá demonstrar sua
determinação nesse sentido ao estabelecer regras para reajuste de contratos nos quais
participa. Da mesma forma, a partir de 1º de janeiro de 1996, o reajuste da Unidade
Fiscal de Referência _ UFIR passará a ser semestral e as unidades monetárias de conta
criadas ou reguladas pelo Poder Público serão extintas. Os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios poderão utilizar a UFIR nas mesmas condições adotadas pela União em
substituição às respectivas unidades monetárias de contas fiscais, que se extinguirão
a partir de 1º de janeiro de 1996, a fim de possibilitar, a essas Unidades Federativas, a
adaptação de suas leis.
É prioritária a ampliação da livre negociação dos
contratos entre as partes, preservados o equilíbrio econômico-financeiro e o ato
jurídico perfeito, sem rupturas ou casuísmos. Por isso, a partir de 1º de julho de
1995, a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística _ IBGE deixará de
calcular e divulgar o IPC-r, que, desde a vigência do REAL, constituira o indexador
obrigatório para obrigações e contratos não-financeiros. Estamos convencidos de que,
livre das amarras de um indexador oficial, a sociedade saberá encontrar os padrões de
negociação que melhor lhe convierem e poderá caminhar autonomamente em direção a
soluções mais compatíveis com uma ordem monetária essencialmente nominalista,
caracterizada pela estabilidade de preços.
Paralelamente, nas obrigações e contratos em que haja
previsão de reajuste pelo IPC-r, passa a valer o índice substituto previsto
contratualmente. Caso tal índice não exista e se as partes não acordarem novo índice,
o índice substituto refletirá uma média de índices de preços de abrangência
nacional, na forma de regulamentação a ser baixada pelo Poder Executivo.
No que tange ao mercado de trabalho, o principal desafio
dos próximos anos é a necessidade de geração de empregos. Mudanças tecnológicas e na
organização do trabalho, em ambiente de maior integração competitiva da nossa
economia, requerem maior espaço para negociações trabalhistas e maior liberdade e
autonomia sindicais.
A ampliação do escopo da livre negociação coletiva
entre empregados e empregadores e o estímulo à participação dos trabalhadores nos
resultados das empresas são fatores essenciais para consolidar a liberdade no mercado de
trabalho. A experiência brasileira já mostrou à saciedade que ganhos reais de salários
não são garantidos através do processo de indexação. Ao contrário, a estabilidade
monetária, a demanda por mão-de-obra, o aumento da produtividade e o fortalecimento do
ambiente de negociações são condições necessárias para assegurar ganhos reais de
salários. São estas as condições que o projeto de Medida Provisória visa estabelecer.
De um lado, é estabelecida livre negociação coletiva
como regra geral para a determinação dos salários e demais condições de trabalho. De
outro, no contexto de uma fase de transição, garante-se, na próxima data-base de cada
categoria, a incorporação da variação do IPC-r acumulada entre a última data base e o
mês de junho de 1995, inclusive.
A fim de assegurar ambiente favorável à negociação,
propõe-se a instituição de fase preliminar de mediação, garantindo a presença de
mediador livremente escolhido pelas partes, ou indicado pelo Ministério do Trabalho, na
eventualidade de as partes não chegarem a um consenso a este respeito.
Visando assegurar idêntico tratamento às categorias não
suficientemente organizadas, a parte que se condiderar sem as condições adequadas para,
em situação de equilíbrio, participar do processo, poderá requerer a designação de
mediador desde o início da negociação direta.
A mediação, criada como requisito obrigatório para o
prosseguimento de negociação ou dissídio coletivo, permitirá, pois, proteger os
segmentos ou sindicatos que por uma razão ou outra ainda não se sintam preparados para
esta nova etapa das relações de trabalho no País. Com o mesmo propósito é aberta a
possibilidade de efeito suspensivo nas decisões normativas das diferentes instâncias de
Justiça do Trabalho.
A desindexação proposta refere-se aos preços sujeitos
às forças de mercado. Por isso, salários, proventos e remunerações não sujeitos às
referidas forças não são tratados no projeto de Medida Provisória, devendo ser objeto
de leis específicas. O salário mínimo, por exemplo, é determinado
institucionalmente,
como base da estrutura de remunerações do mercado de trabalho e referência para os
benefícios da previdência. Seu poder aquisitivo será garantido mediante reajustes
anuais. O mesmo ocorrerá com as aposentadorias e pensões. Em relação ao funcionalismo,
cujas remunerações dependem essencialmente das receitas fiscais, leis anuais também
determinarão seus reajustes.
Antes de concluir esta Exposição de Motivos, permita-nos
enfatizar as questões que envolvem o sistema financeiro.
A prática da correção monetária e reajustes por
índice de preços nesse sistema já é limitada pela legislação em vigor, que admite a
remuneração da poupança financeira nacional segundo taxas de juros, como é o caso da
atual Taxa Referencial _ TR, que expressa uma taxa média de captação, líquida de
impostos e diminuída do juro real pela aplicação de um redutor. Embora se tenha
procurado associar a TR ao conceito de remuneração a ser utilizada em produtos
financeiros, na prática ela se tornou mais próxima de uma projeção da inflação
futura, passando a desempenhar, também, o papel de indexador. Tal duplicidade tem
provocado, com razão, crescentes questionamentos sobre a utilização da TR.
A criação de uma nova taxa de juros que reflita
efetivamente a média de captação pré-fixada nominal de depósitos a prazo, de
utilização restrita ao mercado financeiro, sanará a referida distorção. Esta nova
taxa, a Taxa Básica Financeira _ TBF, terá base de cálculo e coleta de informações
similares às da TR, mas diferirá desta pela não aplicação de redutor. A
TBF, todavia,
não virá substituir a TR, mas dela subtrairá gradualmente espaço, numa transição
natural para o novo referencial, evitando-se as tão indesejadas e juridicamente
controvertidas quebras de contratos. Assim, será mantida, com base na TR acrescida de
juros de 0,5 por cento ao mês, a remuneração dos atuais depósitos de poupança.
A respeito dos depósitos de poupança _ instrumento que
possui apelo mais forte junto às classes de média e baixa renda, entre outras razões,
por sua simplicidade operacional _ é preciso reconhecer que a solução para o déficit
habitacional baseada na sua captação mostra-se, hoje, inviável, uma vez que as
instituições do segmento encontram-se com a exigência em financiamentos habitacionais
cumprida.
Por outro lado, a isenção tributária de que hoje
desfrutam faz com que grandes aplicadores, em épocas de baixa previsibilidade de taxas
futuras, busquem conforto nesse ativo financeiro. Tal migração redunda em indevida
concentração, a qual, aliada ao curto prazo da aplicação, inviabiliza qualquer
planejamento de médio prazo, quanto mais sua utilização para operações imobiliárias
de longo prazo. Uma vez que os depósitos de poupança deixam de ser aquele produto
concebido anteriormente, este é o momento de se redirecionar a capacidade de poupança
interna, mantendo produtos de fácil aplicação, mas que não signifiquem nem renúncia
fiscal, nem dificuldade de gestão por parte do captador.
Dentro desse espírito, prevê-se a outorga de
competência ao Conselho Monetário Nacional para instituir e disciplinar a constituição
de novas modalidades de depósitos de poupança e a prazo, estabelecendo o direcionamento
dos correspondentes recursos. A idéia é que, além da manutenção da poupança hoje
existente, nos parâmetros vigentes, tenha-se paralelamente:
a) uma modalidade de depósito de poupança vinculada à
concessão, pela instituição captadora, de financiamento habitacional, após período
não inferior a três anos. O acolhimento será restrito às instituições que hoje
captam depósito de poupança habitacional. A remuneração será regulada pela TBF e,
como estímulo adicional, os rendimentos serão isentos do Imposto de Renda, exceto na
hipótese de saque antes do prazo mínimo contratualmente acordado;
b) uma modalidade de depósito a prazo, com acolhimento
facultado a todas as instituições que recebem depósito à vista. Os recursos captados
não serão sujeitos a aplicações obrigatórias, exceto o depósito compulsório no
Banco Central do Brasil. A remuneração será regulada pela TBF, a qual, não sendo mais
afetada pelo redutor, importará em valor mais elevado, razão que dispensa o abono de
juros e a extensão, a essa modalidade, da isenção tributária concedida aos depósitos
de poupança. Tais depósitos, descaracterizados como de poupança, não contarão com
garantia, mas aproveitarão a sistemática de aplicação, prazo e mecânica de data de
aniversário, para fins de crédito de rendimento, idênticos aos hoje vigentes para os
depósitos de poupança realizados por pessoas jurídicas. Ou seja, disporão de três
meses para o crédito de rendimentos. Será facultado o abono de prêmio para o
depositante que permanecer aplicado por períodos maiores, fator que incentivará maior
permanência dos recursos no sistema.
As medidas que ora apresentamos a Vossa Excelência no
anexo projeto de Medida Provisória, bem como em decisões complementares que o Conselho
Monetário Nacional estará tomando em seguida, constituem mais um passo na erradicação
definitiva do processo inflacionário em nossa sociedade, consolidando as bases para o
desenvolvimento econômico sustentado com justiça social.
Respeitosamente,
Pedro Sampaio Malan
Ministro de Estado da Fazenda
José Serra
Ministro de Estado do Planejamento e Orçamento
Paulo Paiva
Ministro de Estado do Trabalho
Reinhold Stephanes
Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social
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