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 Conselho
Monetário Nacional
CMN Nº 162/95
Programa de Apoio à Reestruturação e ao
Ajuste Fiscal dos Estados
Senhores Conselheiros,
Ao longo do ano de 1993 foram negociadas e refinanciadas
as dívidas contratuais internas de responsabilidade das administrações direta e
indireta dos estados, contratadas até 30 de setembro de 1991 junto aos órgãos e
entidades controlados direta ou indiretamente pela União, nos termos da Lei nº 8.727, de
05 de novembro de 1993.
2. Esse refinanciamento, tido como terceira e última
renegociação de obrigações de estados junto à União - anteriormente ocorreram
reestruturações de dívidas de origem externa e interna ao amparo das Leis nos 7.614, de
10 de julho de 1987, e 7.976, de 27 de dezembro de 1989 - mereceu adesão da maioria dos
devedores, proporcionando o reescalonamento de obrigações no valor equivalente a R$ 33,4
bilhões, posição em 31 de outubro de 1995, o que permitiu a regularização de grande
parte do contencioso existente entre os devedores e a União.
3. Essa renegociação propiciou aos estados
consideráveis vantagens. Foi concedido prazo de pagamento de 20 anos com possibilidade de
prorrogação por mais 10 anos. Além disso, com vistas a isolar os estados da conjuntura
atual de taxas de juros, foram mantidos os juros pactuados nas operações
originais, os
quais na média situam-se em 6,5% ao ano acima da inflação. Ademais, foi estabelecido o
limite máximo de 11% da receita líquida real dos estados para comprometimento no
pagamento do serviço da dívida rolada e de outras dívidas então existentes e já
refinanciadas anteriormente -- dívidas externa, junto ao INSS, ao FGTS e resultante do
refinanciamento da Lei nº 7.976/89.
4. A sistemática de autoliquidez do refinanciamento
propiciou a adimplência dos mutuários e o restabelecimento do fluxo financeiro para os
credores originais, dentre os quais destaca-se a Caixa Econômica Federal -
CEF, detentora
do maior volume de créditos e com atuação voltada para programas sociais do Governo
Federal.
5. Adicionalmente, o Senado Federal, por meio das
Resoluções nos 20/91, 98/92 e 96/93, que autorizaram o repasse aos devedores originais
das condições obtidas pela União nos acordos de reestruturação da dívida do setor
público brasileiro junto a bancos comerciais estrangeiros, estabeleceu a vinculação das
receitas dos estados e municípios em garantia de ressarcimento das obrigações assumidas
pelo Governo Federal.
6. Essas medidas permitiram alcançar a atual situação
de normalidade no cumprimento das obrigações financeiras das Unidades da Federação
junto ao Tesouro Nacional, não sendo recomendável, portanto, alteração nos atuais
esquemas de refinanciamento.
7. Entretanto, com a significativa redução da inflação
decorrente da implementação do Plano Real, reduziram-se também drasticamente as
receitas nominais decorrentes de aplicações financeiras, as quais vinham sendo
utilizadas por muitos estados para custear despesas correntes, inclusive despesas de
pessoal.
8. Simultaneamente, com o fim da corrosão inflacionária
que erodia despesas fixadas em termos nominais, os vencimentos e salários do
funcionalismo público, como os dos demais trabalhadores brasileiros, passaram a manter
seu valor real, elevando desta forma o peso das folhas salariais.
9. A perda de receitas financeiras inflacionárias foi
parcialmente compensada com o significativo aumento experimentado pelas receitas fiscais
estaduais a partir do Plano Real. Comparando-se o período julho de 1994 a setembro de
1995 com o período julho de 1993 a setembro de 1994, as transferências do Fundo de
Participação dos Estados cresceram 15%, em termos reais, e a arrecadação do ICMS
elevou-se em 28%, também em termos reais, observando-se a partir de julho último uma
estabilização dessas receitas.
10. Entretanto, vários estados concederam, no segundo
semestre de 1994 e no primeiro semestre de 1995, aumentos e vantagens salariais a seus
servidores, os quais transformaram-se em aumentos reais. A estes aumentos vieram
somar-se
mecanismos de crescimento vegetativo automático das folhas salariais dos
estados, sob a
forma de incorporação de vantagens e gratificações previstas nas legislações
estaduais.
11. Este quadro fez com que alguns estados ficassem em
situação de desequilíbrio financeiro, levando-os a incorrer em sucessivos atrasos no
cumprimento de suas obrigações trabalhistas e a recorrer a empréstimos bancários de
curto prazo em Antecipação à Receita Orçamentária ARO, a taxas de juros
elevadas, os
quais acabaram por agravar ainda mais a situação.
12. Nos primeiros nove meses de 1995 o resultado fiscal
dos estados e municípios revelou déficit primário de 0,3% do PIB - fato inusitado nos
últimos cinco anos - e déficit operacional equivalente a 2,7% do PIB. No mesmo
período,
o Governo Federal acumulou superávit primário de 1,3% e déficit operacional de 0,8% do
PIB. Após manter no período de 1991 a meados de 1994 execução fiscal semelhante à
obtida pelo Governo Central, conseguindo em alguns momentos resultados até mesmo
superiores aos da União, as finanças estaduais apresentam agora comportamento
oposto,
apesar da conjuntura amplamente favorável das receitas fiscais compostas pelo ICMS e
pelas Transferências da União. Trata-se de situação que urge reverter, já que a
continuidade do combate à inflação requer equilíbrio fiscal não apenas do Governo
Federal, mas de todo o setor público.
13. Levando em conta a diversidade de situações dos
diferentes estados, o programa proposto compreende medidas de ajuste fiscal e saneamento
financeiro, bem como linhas de crédito condicionadas a essas medidas. Além disso,
prevê-se a possibilidade de reestruturação das AROs, sob condições estritas e que
permitam reduzir o déficit dos estados.
I - Medidas de ajuste fiscal e
saneamento financeiro
14. O programa ora proposto visa a implementação de
medidas que permitam aos estados alcançar o equilíbrio orçamentário
sustentável. De
nada adiantaria possibilitar refinanciamentos sem que, simultaneamente, fossem eliminadas
as fontes de desequilíbrio fiscal e financeiro. Sem esse esforço, a situação de
inadimplência e desajuste tenderia a repetir-se.
15. É importante reconhecer que vários governadores
decidiram desenvolver esforços próprios para a implementação de reformas
administrativa, patrimonial e financeira em seus estados. O programa de ajuste
vem, portanto, somar-se às iniciativas dos próprios estados.
16. É necessário, todavia, estabelecer de forma
organizada e monitorada compromissos firmes com metas de ajuste fiscal com as quais
qualquer estado que deseje participar dos demais componentes deste programa deverá
comprometer-se.
17. Assim, a possibilidade de obtenção dos
refinanciamentos aqui indicados dependerá dos seguintes compromissos de ajuste fiscal e
financeiro a serem mantidos pelos estados durante a vigência do programa:
a) Controle e redução da despesa de
pessoal
1) reduzir as despesas com o funcionalismo público
estadual, no mínimo, ao limite legal de 60% (sessenta por cento) da receita corrente
líquida, implementando em 1996 redução de pelo menos 1/3 (um terço) do excedente a
este limite, nos termos da Lei Complementar nº 82/95;
2) implementar, imediatamente, os limites de remuneração
e proventos previstos nos artigos 37, inciso XI, e 17 do ADCT, da Constituição Federal;
3) reduzir o quadro atual de funcionários, inclusive
através de programas de desligamento voluntário;
4) não conceder ao funcionalismo estadual reajuste de
salários e remunerações, a qualquer título, com periodicidade inferior ou percentual
superior aos concedidos pelo Poder Executivo da União aos seus servidores;
5) revisar, em convênio com o Ministério da
Administração e Reforma do Estado, a legislação de pessoal do Estado, com vistas a
revogar quaisquer benefícios ou vantagens concedidas aos servidores públicos estaduais
não concedidas pelo Poder Executivo da União aos seus próprios servidores;
6) adotar medidas, até o final do primeiro semestre de
1996, para adequar o sistema de previdência do servidor público estadual a parâmetros
que assegurem seu pleno equilíbrio atuarial;
7) encaminhar proposta de emenda constitucional às
respectivas Assembléias Legislativas ajustando a Constituição Estadual às alterações
que vierem a ser aprovadas na Constituição Federal no âmbito das Reformas
Administrativa e Previdência. As emendas que não estão condicionadas às alterações
da Constituição Federal devem ser encaminhadas até 60 dias após assinatura dos
contratos de créditos realizados no âmbito desse programa.
b) Privatização, concessão de serviços
públicos, reforma patrimonial e controle de estatais estaduais
1) estabelecer, até o final do primeiro semestre de 1996,
programas operacionais de privatização, concessão de serviços públicos estaduais à
iniciativa privada, reforma e desmobilização patrimonial, nos termos de convênios a
serem firmados, respectivamente, com o BNDES, com os Ministérios responsáveis pelos
serviços a serem concedidos e com a Secretaria de Patrimônio da União, destinando à
redução da dívida junto ao Tesouro Nacional parcela das respectivas
receitas, a ser
estabelecida em função da relação dívida/receita líquida real;
2) implantar, até o final do primeiro semestre de 1996,
mecanismo de controle centralizado sobre as empresas estatais estaduais, visando ao
controle de despesas e à geração de informações fiscais consolidadas;
c) Aumento da receita, modernização e
melhoria dos sistemas de arrecadação, de controle do gasto e de geração de
informações fiscais
1) explorar plenamente sua base tributária e desenvolver
esforços para incrementar a arrecadação tributária própria em índice mensal a ser
pactuado com o Ministério da Fazenda;
2) implementar, em convênio e com assistência técnica
do Ministério da Fazenda, projeto de modernização da Secretaria Estadual de Fazenda
envolvendo a melhoria ou a implantação de sistemas de informática com vistas ao aumento
da arrecadação tributária e ao controle da despesa;
3) encaminhar mensalmente à Secretaria do Tesouro
Nacional - STN o fluxo de caixa do Estado e dados sobre sua execução
orçamentária,
financeira e patrimonial;
4) encaminhar mensalmente à Secretaria do Tesouro
Nacional - STN relatório detalhado sobre o cumprimento das metas estabelecidas no
programa de saneamento financeiro, permitindo a realização de auditoria pela
STN, ou órgão/entidade por ela designado, quando esta julgar conveniente;
5) informar ao Ministério da Fazenda, com antecedência
de 30 (trinta) dias, sobre todo e qualquer ato ou medida legislativa que implique em
aumento da despesa ou redução da receita, inclusive quanto a tramitação e sanção de
projetos de lei que visem a criação de município sem viabilidade de sustentação
econômica.
d) Compromisso de resultado fiscal mínimo
1) alcançar resultado primário trimestral mínimo
requerido para atingir a meta de equilíbrio operacional, tendo em vista o quadro de usos
e fontes do estado e a relação dívida/receita líquida real;
2) dotar o orçamento do Estado de recursos necessários
ao cumprimento dos compromissos decorrentes do programa de saneamento financeiro e de
ajuste fiscal acordado. Os projetos de lei correspondentes deverão ser enviados até o
primeiro semestre de 1996.
e) Redução e controle do endividamento
estadual
1) manter durante toda a vigência do Programa a
adimplência do Estado e de suas entidades controladas, direta ou
indiretamente, para com
a União e suas entidades controladas direta e indiretamente;
2) não contratar novas operações de Antecipação de
Receita Orçamentária-ARO;
3) assinar aditivo ao contrato de refinanciamento da Lei
nº 8.727, de 05 de novembro de 1993, estabelecendo cláusula contratual
comprometendo-se
a despender até 11% (onze por cento) da Receita Líquida Real no pagamento das dívidas
referidas nos artigos da citada Lei.
II - Linha de Crédito I
18. Considerando a situação emergencial em que se
encontram as finanças de algumas Unidades da Federação, fica criada Linha de Crédito
subordinada às condições estabelecidas a seguir.
19. Os recursos devem ser destinados ao pagamento de
débitos em atraso até 30 de novembro de 1995, acordados com o Ministério da
Fazenda.
São elegíveis os estados que, a critério do Governo Federal, se encontrem em situação
financeira que justifique o acesso a esta linha.
20. O valor máximo por estado é equivalente a 01
(uma)
quota (média nominal janeirooutubro/95) do Fundo de Participação do
Estado, condicionado, no mínimo, ao previsto nos itens D e E da seção I, ficando a liberação
condicionada a assinatura do aditivo a que se refere a mencionada alínea E.3.
Excepcionalmente, a critério exclusivo do Ministério da Fazenda com base em exame
detalhado da situação e do desempenho financeiro do mutuário, este montante poderá ser
ampliado desde que o valor da prestação mensal não ultrapasse a 4% (quatro por cento)
mensais da Receita Liquida Real, podendo ser antecipado até 1/3 (um terço) do valor do
empréstimo e condicionado ainda, além do previsto nos itens D e E, à implementação de
programa de saneamento financeiro e de ajuste fiscal envolvendo outros componentes e
condições dentre os previstos na seção I, e cuja execução será monitorada pelo
Ministério da Fazenda. O empréstimo fica condicionado à aceitação pelo estado de que
o percentual de comprometimento da receita líquida real referido neste item é adicional
ao limite de 11% (onze por cento) para pagamento das dívidas já refinanciadas junto ao
Governo Federal (Leis nos 7.976/89 8.727/93, dívida externa, dívidas junto ao INSS e
FGTS) .
21. O agente financeiro será a Caixa Econômica Federal e
o prazo do empréstimo será de 24 (vinte e quatro) meses, podendo ser estendido até 36
(trinta e seis) meses, desde que não ultrapasse a 31 de dezembro de 1998, devendo ser
pago em prestações mensais e iguais, sem carência.
22. Os encargos financeiros serão equivalentes ao custo
de captação médio da CEF, repactuado trimestralmente com base no último
balancete,
acrescido de 0,5% ao mês incidentes sobre o saldo devedor atualizado, e comissão de
abertura de crédito correspondente a 1,5% (um e meio por cento) sobre o valor do
empréstimo, com vistas à cobertura pelo risco da operação.
23. O risco operacional será do Agente
Financeiro, com
garantia do Tesouro Nacional, que contará com contra-garantia dos beneficiários através
de sistema de autoliquidez, mediante vinculação das receitas previstas nos artigos 155,
inciso I, 157 e 159, incisos I, alínea "a", e II da Constituição Federal, com
anuência do banco centralizador das receitas estaduais, e débito automático das
prestações à conta dos recursos vinculados em garantias.
24. A liberação dos recursos será feira em parcelas
periódicas, segundo cronograma financeiro que conjugue as necessidades do tomador com o
cumprimento de metas préestabelecidas por ocasião da contratação.
25. O beneficiário deverá apresentar certidão negativa
do INSS, FGTS e não poderá se encontrar inscrito no Cadin como
inadimplente. Alternativamente, o Estado poderá apresentar as certidões negativas do INSS e FGTS
juntamente com a solução para os atrasos que deram origem à inscrição no
Cadin, que
poderá envolver a utilização de parte do crédito, observada a legislação
pertinente.
26. A concessão dos empréstimos ficará condicionada à
autorização do Poder Legislativo Estadual, que contemple inclusive autorização para o
Estado assumir os compromissos referidos na seção I deste voto, e do Senado Federal. Os
contratos de empréstimo conterão, dentre outras, cláusulas estipulando que até a total
liquidação do débito o beneficiário se compromete, sob as penas previstas no
parágrafo seguinte, a cumprir os compromissos de ajuste fiscal assumidos com o Governo
Federal.
27. O contrato de empréstimo estabelecerá que o não
cumprimento de quaisquer das medidas de ajuste constantes da seção I, que tenham sido
pactuadas entre o estado e a União, salvo decisão contrária e específica do Conselho
Monetário Nacional, importará a aplicação de uma ou mais das seguintes
penalidades, a
critério do credor:
- reduções sucessivas de 3 (três) meses do prazo de
pagamento, independentemente do nível de comprometimento na receita real líquida que
essa redução acarretar; e
- vencimento antecipado da totalidade da
dívida.
III - Linha de Crédito II
28. Com vistas a financiar programas de ajuste do quadro
de pessoal, proponho que a CEF seja autorizada a operar linha de crédito para este
fim.
São elegíveis todos os estados, com prioridade para aqueles não atendidos pela Linha de
Crédito I.
29. O agente financeiro será Caixa Econômica Federal. O
prazo será de 18 (dezoito) meses, com 6 (seis) de carência. Os encargos financeiros
serão equivalentes ao custo de captação médio da CEF, repactuado trimestralmente com
base no último balancete, acrescido de 0,5% ao mês incidentes sobre o saldo devedor
atualizado, e comissão de abertura de crédito correspondente a 1,5% (um e meio por
cento) sobre o valor do empréstimo, com vistas à cobertura pelo risco da
operação.
30. O risco operacional será do Agente Financeiro e a
garantia do Tesouro Nacional, que contará com contra-garantia dos beneficiários através
de sistema de autoliquidez, mediante vinculação das receitas previstas nos artigos 155,
inciso I, 157 e 159, incisos I, alínea "a", e II da Constituição Federal, com
anuência do banco centralizador das receitas estaduais, e débito automático das
prestações à conta dos recursos vinculados em garantias. Os recursos serão liberados
na medida do cumprimento de metas físicas de redução de quadro acordadas no
contrato.
IV - Transformação de operações ARO
em dívida fundada
31. Como já salientado, vários estados recorreram a
operações ARO acima dos limites que seriam recomendáveis para este tipo de
empréstimo,
a taxas de juros elevadas, agravando sua situação financeira. Este risco deve ser
mantido junto aos atuais agentes financiadores, que receberam remuneração por tais
riscos em função das taxas cobradas. Cabe, porém, criar condições para
que, em bases
inteiramente voluntárias a serem livremente pactuadas entre as partes, seja reduzido o
custo financeiro para o estado tomador e assegurada a recuperação dos créditos pelo
banco financiador.
32. Nesse sentido, proponho seja autorizada, em caráter
excepcional, a transformação destas operações em dívida fundada, subordinada às
seguintes condições: a) auxiliar o saneamento financeiro e os esforços de ajuste fiscal
dos estados elegíveis; e b) os recursos decorrentes do empréstimo serão
obrigatoriamente destinados à quitação das operações ARO existentes.
33. São elegíveis os estados e o Distrito Federal, desde
que assumam os compromissos constantes no item E da seção I, devendo cada operação ser
autorizada individualmente pelo Ministério da Fazenda.
34. O valor máximo corresponderá às operações ARO
contratadas até 30 de novembro de 1995. O agente financeiro será o banco credor da
operação ARO, que poderá utilizar-se, para tal finalidade, de recursos captados ao
amparo da Res. 63. Admitir-se-á também que a operação fundada seja realizada em banco
comercial diverso daquele que detém a operação ARO, desde que com mecanismo de
casamento de ambas as operações. Para este fim, fica o Banco Central autorizado a
estabelecer limites decrescentes para operações ARO para as instituições integrantes
do sistema financeiro nacional, tomando por base os saldos existentes em 30 de novembro de
1995, e correspondentes limites crescentes para operações fundadas.
35. O prazo máximo é de 24 (vinte quatro)
meses, com
pagamento em prestações mensais e iguais, sem carência, devendo os encargos financeiros
ser livremente pactuados entre as partes. O risco operacional será do Agente Financeiro e
as garantias serão livremente pactuadas entre as partes.
36. A CEF poderá, a seu critério, operar como banco de
segunda linha, nas operações de alongamento realizadas por outros bancos, desde que o
risco da operação continue com o banco comercial. Quando a CEF atuar como banco de
segunda linha, deverá ser cobrada como taxa máxima seu custo médio de
captação,
repactuado trimestralmente com base no último balancete, acrescido de 0,5% ao mês e
comissão de abertura de crédito de 1,5% (um e meio por cento) sobre o valor do
empréstimo, podendo o banco comercial cobrar, no máximo, a qualquer
título, este custo
acrescido do valor de 0,5% ao mês de comissão.
37. A contratação das operações previstas nas seções
II, III e IV será feita com excepcionalidade dos limites da Resolução nº 2.008, de 28
de julho de 1993.
38. É importante ressaltar que a implementação desse
programa só se faz possível em razão dos retornos dos refinanciamentos amparados na Lei
nº 8.727, de 05 de novembro de 1993, cujos parâmetros relacionados a pagamento de
principal e encargos serviram de base para o estabelecimento das condições
acima. Assim,
para alcançar-se os objetivos propostos e assegurar o montante de recursos necessários
é imprescindível a manutenção do fluxo de retornos à Caixa Econômica Federal nos
níveis atuais.
39. As linhas de créditos aqui estabelecidas
poderão, em
alguns casos, ser complementadas com a contratação de financiamento junto a organismos
internacionais de projetos de reestruturação da administração dos
estados, contemplando, entre outras, as hipóteses de venda de ativos e de participação
societária e de enxugamento da máquina estadual.
40. Fica o Ministério da Fazenda autorizado a baixar as
normas complementares necessárias à implementação do disposto neste Voto, cabendo à
Secretaria do Tesouro Nacional a responsabilidade de implementar, no âmbito do
Ministério da Fazenda, as ações correspondentes.
41. Por último, segundo orientação do Presidente da
República, será desenvolvido programa complementar a este, visando a incentivar
programas de privatização no âmbito dos estados de modo a que as receitas desse
processo sejam destinadas à redução dos débitos em atraso e do estoque das dívidas
estaduais. Proposta neste sentido já vem sendo desenvolvida pelo BNDES, de acordo com as
diretrizes do Conselho Nacional de Desestatização (Voto do Conselheiro Pedro Sampaio
Malan).
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