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08/02/2000
Pronunciamento do
Procurador-Geral Adjunto da Fazenda Nacional, Carlos Eduardo Monteiro, na
Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal
Excelentíssimo
Senhor Senador Ney Suassuna, Presidente da Comissão de Assuntos Econômicos;
Excelentíssimo Senhor
Senador Bello Parga, Vice-Presidente da Comissão;
Excelentíssimos Senhores
Senadores, integrantes da Comissão;
Excelentíssimos Senhores
Parlamentares;
Senhoras e Senhores
presentes.
Peço, antecipadamente,
perdão e paciência ao Senador Requião para, antes de entrar na operação
objeto desta reunião, dar, também, uma visão geral.
Por delegação expressa do
Senhor Procurador-Geral, a mim me cabe, entre outras atribuições,
coordenar e supervisionar os trabalhos da Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional relativos à assunção e refinanciamento, pela União, das dívidas
mobiliária e contratual de Estados e Municípios.
Este grande programa se
iniciou em 1995, com a expedição, pelo Conselho Monetário Nacional, do
Voto 162, que autorizou às instituições financeiras credoras dos
Estados a refinanciarem determinadas dívidas por elas tituladas contra os
Estados, sobre cujo objeto o Dr. Fábio Barbosa falou com mais detalhe.
O Senado Federal, com base
na competência a ele dada pelo art. 52 da Constituição, expediu a
Resolução nº 70, de 1995, autorizando os Estados a celebrarem contratos
nos moldes preconizados no referido Voto 162, do Conselho Monetário
Nacional.
Posteriormente, pela Resolução
nº 12, de 1997, esta casa alterou a Resolução nº 70, submetendo,
inicialmente à Comissão de Assuntos Econômicos e, se por esta aprovada,
ao Plenário, os contratos que viessem a ser firmados pelos Estados.
Pouco antes, em julho de
1996, o Poder Executivo havia expedido a Medida Provisória nº 1514,
convertida na Lei nº 9.496, em 1997, permitindo à União assumir e
refinanciar as dívidas mobiliária e contratual dos Estados brasileiros.
Sob esse regramento, foram
celebrados diversos contratos entre a União e quase todos os Estados
brasileiros, iniciando-se pelo Estado de São Paulo, cujos contratos foram
firmados em 22 de maio de 1997. Todos os pactos, obedecendo ao comando
introduzido pela Resolução nº 12, continham cláusula
que condicionava sua eficácia à aprovação pelo Senado Federal.
Em 1º de julho de 1998, o
Senado Federal emitiu a Resolução nº 78, regulando por inteiro e com várias
inovações, as operações de crédito interno e externo dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municípios e suas autarquias e fundações, realçando
o papel do Banco Central do Brasil, a quem foi delegada a competência de
autorizar ou indeferir determinados pedidos de operações de crédito.
Para tanto, estabeleceu a
Resolução nº 78 duas séries de requisitos: uma, que denominou de
requisitos mínimos, e outra, composta de requisitos chamados não
essenciais.
Assim, deve o Banco Central
(i) se não atendidos todos os requisitos mínimos, indeferir o pleito; (ii)
atendidos todos os requisitos mínimos e todos os não essenciais,
autorizar os pedidos em até dez dias úteis; e (iii) atendidos os
requisitos mínimos e não atendidos os essenciais, encaminhar os pleitos
à deliberação do Senado Federal.
Reservou-se ainda esta
casa, pelo art. 21, a competência para autorizar especificamente as operações
(i) de crédito externo, (ii) decorrentes de convênios para aquisição
de bens e serviços no exterior; (iii) de emissão de títulos da dívida
pública; e (iv) de emissão de debêntures ou assunção de obrigações
por entidades estatais que não exerçam atividade produtiva ou não
possuam fonte própria de receita.
Além dessas hipóteses,
dependem de autorização específica do Senado Federal, conforme o art.
15, as operações de crédito interno ou externo dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, que envolvam aval o garantia da União.
Quanto ao refinanciamento,
junto à União, das dívidas contratual e mobiliária de Estados e Municípios,
deu-lhe, a Resolução, tratamento especial.
Inicialmente, pelo art. 4º,
determinou que protocolos e contratos, firmados entre os Estados e a União,
sob a égide da Lei nº 9.496, fossem submetidos à Comissão de Assuntos
Econômicos e, em seguida, ao Plenário do Senado Federal, acompanhados de
informações quanto à receita líquida real, quanto ao montante que se
pretendesse renegociar e de pareceres da Secretaria do Tesouro Nacional,
da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e do Banco Central do Brasil.
Tais operações e seu
serviço não se computariam nos limites expostos nos artigos 6º e 7º da
Resolução, nem necessitavam ser instruídos nos termos do artigo 13.
Veja-se que não há, neste
artigo 4º, nenhuma referência a dívidas municipais. Isso é facilmente
explicável eis que, quando da publicação da Resolução, ainda não
havia sido expedida a Medida Provisória que permitiu à União
refinanciar as obrigações dos Municípios.
Em relação à dívida
mobiliária, que parecia ser a preocupação maior desta casa, o artigo 12
deu-lhe regramento próprio, exaustivo, aplicável indistintamente a todas
as Unidades da Federação, discriminando com detalhe os requisitos a
serem observados pelas Unidades da Federação para o refinanciamento
dessa espécie de obrigação.
Assim, o caput do artigo
expôs a regra geral: a dívida mobiliária de Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios pode ser refinanciada pela União em até
trezentos e sessenta meses.
O parágrafo primeiro
trouxe a primeira restrição, ao dizer que a obtenção do
refinanciamento, em trezentos e sessenta meses, para os títulos públicos
emitidos para o pagamento de precatórios judiciais, ficaria condicionada
à comprovação, pela Unidade da Federação, da regularidade da emissão,
mediante apresentação de certidão expedida pelo Tribunal de Contas
competente, acompanhada de toda a documentação comprobatória da existência
dos precatórios em 5 de outubro de 1988 (data da promulgação da
Constituição) e do enquadramento deles no art. 33 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, bem como da efetiva utilização dos
recursos captados em emissões similares, anteriormente autorizadas pelo
Senado Federal, no pagamento dos precatórios definidos no citado
dispositivo constitucional.
Os títulos que não
atendessem a tais requisitos, dispunha o parágrafo 2º , poderiam ser
refinanciados junto à União em no máximo cento e vinte meses.
O parágrafo 3º trouxe uma
outra restrição: os títulos emitidos após 13 de dezembro de 1995, para
pagamento de precatórios judiciais, nos termos do artigo 33 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, não seriam passíveis de
qualquer refinanciamento.
A Resolução nº 22, de
1999, deu nova dicção a este parágrafo e acrescentou mais dois, de nºs
3º - A e 3º - B, este último posteriormente revogado .
Pela sistemática então
introduzida, os títulos emitidos, após 13 de dezembro de 1995, para
pagamento de precatórios judiciais, podem ser refinanciados em até 120
meses, junto à União, desde que as Unidades da Federação deles
emissoras comprovem ter adotado as providências judiciais cabíveis
visando o ressarcimento dos deságios concedidos e das taxas de sucesso
pagas.
E mais: enquanto não
houver pronunciamento final da Justiça sobre a validade dos títulos, a
União deve depositar judicialmente os valores correspondentes ao
refinanciamento, em nome do Estado ou Município emissor.
Quanto à necessária
autorização legal para a União refinanciar as dívidas dos Municípios,
esta foi dada pela Medida Provisória nº 1.969, atualmente na sua reedição
de nº 13, de 3 de fevereiro passado.
Esta, portanto, a moldura
legal a ser observada pelas Unidades da Federação no que concerne ao
refinanciamento das dívidas mobiliárias.
Cabe, neste momento,
ressaltar que, considerando a sistemática da Resolução nº 78, (i) os
artigos 4º e 12 são exceção ao regramento geral da Resolução; e (ii)
o artigo 12, uma vez atendidas suas regras, corporifica autorização para
as Unidades da Federação, aí incluída a União, celebrarem contratos
de refinanciamento de dívidas mobiliárias.
A propósito, basta
relembrar as operações que, quando assim o quis, o Senado Federal
reservou a si o exame caso a caso, discriminadas nos artigos 15 e 21: as
operações (i) de crédito externo, (ii) decorrentes de convênios para
aquisição de bens e serviços no exterior; (iii) de emissão de títulos
da dívida pública; (iv) de emissão de debêntures ou assunção de
obrigações por entidades estatais que não exerçam atividade produtiva
ou não possuam fonte própria de receita; e (v) as operações de crédito
interno ou externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que
envolvam aval ou garantia da União.
Ou seja, quando o Senado
Federal quis examinar e autorizar caso a caso as operações de crédito,
relacionou-as individualizadamente.
O entendimento de que o
art. 12 da Resolução nº 78 é a autorização
suficiente para que a União refinancie a dívida mobiliária de Estados e
Municípios foi adotado por esta Casa, em verdadeira interpretação autêntica,
ao expedir a Resolução nº 37, de 1999, autorizando os
Municípios a refinanciarem junto à União as dívidas de natureza
contratual, ao amparo da Medida Provisória nº 1.891-7.
Com efeito, a mencionada
Resolução nº 37 não se refere em nenhum momento à dívida
mobiliária municipal, muito embora este tipo de dívida seja passível
de refinanciamento pela União, nos termos da Medida Provisória
citada expressamente no normativo senatorial.
E por que não o faz?
Porque já havia o Senado Federal, no artigo 12 da Resolução nº
78, no exercício da competência privativa a ele conferida pelo artigo
52, inciso V, da Constituição, regulamentado por completo o
refinanciamento da dívida mobiliária.
Ademais, não há nenhum
sentido lógico em interpretação que leve a que o Senado Federal tenha
autorizado genericamente as Unidades da Federação a refinanciar as dívidas
de natureza contratual, não fazendo o mesmo quanto à dívida mobiliária.
Notadamente, se se levar em conta que o objetivo principal do Programa é
contribuir, de maneira muito importante, no saneamento financeiro, no
ajuste fiscal, das Unidades federativas, sejam os Estados, sejam os Municípios,
o que pressupõe uma grande dilação, no tempo, do serviço de ambas as dívidas,
contratual e mobiliária.
Poder-se-ia, ainda, alegar
que o Senado Federal sempre reservou para si o poder de autorizar caso a
caso a emissão e o refinanciamento de dívida mobiliária.
Não é assim.
O Senado Federal, pelo art.
15 da Resolução nº 78, submeteu à sua autorização
específica as operações de emissão de títulos públicos.
Obviamente, aí se incluem as operações de rolagem dessa espécie de dívida,
porque, tecnicamente, a rolagem é a liquidação de dívida mobiliária e
a emissão de nova dívida mobiliária.
Aqui, diferentemente, se
cuida da extinção da dívida mobiliária e sua substituição por outra,
de longo prazo e de natureza contratual.
Passo agora a examinar o
refinanciamento da dívida mobiliária do Estado de Pernambuco, emitida após
13 de dezembro de 1995, para pagamento de precatórios judiciais.
Como eu já me referi há
pouco, o refinanciamento, pela União, de tais dívidas, pode se dar em até
120 meses, observado que:
-
o Estado tenha tomado as
providências judiciais cabíveis quanto a deságios concedidos e
taxas de sucesso pagas; e
-
enquanto não houver
pronunciamento final da justiça em relação à validade dessa dívida
mobiliária, a União deverá depositar os valores equivalentes ao
refinanciamento em conta judicial vinculada, em nome do Estado.
Veja-se que as exigências
de provimento judicial são bem distintas: no que tange a taxas de sucesso
e deságio, exige a Resolução nº 78, com a redação dada pela Resolução
nº 22, que hajam sido adotadas as providências judiciais cabíveis.
Quanto à validade, determina-se que se aguarde, para o aperfeiçoamento
da operação de refinanciamento, o pronunciamento final da justiça.
Pois bem.
Atendendo à primeira exigência,
o Estado de Pernambuco ingressou, na 5ª Vara da Fazenda
Estadual, com a ação ordinária nº 1999/615369-2,
contra Vetor Negócios e Participações S.A., empresa sucessora do Banco
Vetor S.A., requerendo a condenação do réu a pagar ao Estado "os
valores correspondentes ao indevido deságio e abusiva comissão". O
Banco Vetor foi a entidade que, primariamente, adquiriu os títulos do
Tesouro Estadual com deságio, recebendo ainda as taxas de sucesso pela
colocação dos papéis.
Essa ação, claro, é a
providência judicial cabível in casu.
No que concerne à
validade, tendo em vista que o Estado de Pernambuco resolveu considerar
como não válidas as obrigações representadas pelos títulos, Guilherme
Emanoel dos Santos Rocha e Outros ingressaram, na 8ª
Vara da Justiça Federal, com a ação ordinária nº
99.24153-3, em face do Estado, da União e do Banco Central do Brasil,
pedindo que fosse declarada a "existência, validade e eficácia das
Letras Financeiras do Estado de Pernambuco". No curso da ação, o
Poder Judiciário homologou, por sentença, acordo celebrado entre as
partes, excluídos do feito a União e o BACEN, pelo qual o Estado
reconheceu a existência da dívida. Tal sentença, por óbvio, faz coisa
julgada, sendo defeso às partes, portanto, daí por diante, argüírem
judicialmente a existência e validade dessa dívida mobiliária.
Obedecidos, assim, os
comandos postos pelo Senado Federal para o refinanciamento de tais dívidas,
firmaram União e Estado, em 27 de dezembro de 1999, contrato pelo qual a
União se comprometeu a assumir e refinanciar, em 120 meses, essa espécie
de dívida mobiliária, não sendo cabível, face ao pronunciamento
final da Justiça quanto à existência e validade da dívida mobiliária,
qualquer depósito vinculado.
A segunda operação incluída
na pauta desta reunião é o refinanciamento, pela União, da dívida
mobiliária do Município de São Paulo, emitida para pagamento de precatórios
judiciais, antes de 13 de dezembro de 1995.
O contrato firmado entre a
União e o Município, pelo que sei, foi enviado ontem ao Excelentíssimo
Senhor Presidente da República, com a sugestão de encaminhamento ao
Senado Federal, para apreciação.
Assim, reiterando o que já
disse o Dr. Fábio Barbosa, Secretário do Tesouro Nacional, em sua exposição,
entendo que, se Vossas Excelências acharem necessário, esclarecimentos
deverão ser prestados após o exame da documentação por esta casa.
De qualquer forma, apenas
em linhas gerais, apresento os aspectos jurídicos mais relevantes ligados
a tal contratação.
Para tanto, rememoro,
agora, o que estabelece o art. 12, parágrafo primeiro, da Resolução nº
78, a respeito do refinanciamento dessa espécie de dívida:
- o refinanciamento, pela
União, dos títulos públicos emitidos para o pagamento de precatórios
judiciais é condicionado à comprovação, pelo Estado ou Município
emissor, da regularidade da emissão, mediante apresentação de certidão
expedida pelo Tribunal de Contas a que esteja jurisdicionado, acompanhado
de documentação comprobatória da existência dos precatórios em 5 de
outubro de 1988 e seu enquadramento no artigo 33 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, bem como a efetiva utilização, no
pagamento de precatórios, dos recursos captados em emissões similares
anteriormente autorizadas pelo Senado Federal.
Duas, portanto, as exigências:
-
a primeira, concernente à
regularidade da emissão, a ser feita pela apresentação de certidão
do Tribunal de Contas competente, acompanhada da documentação
comprobatória da existência dos precatórios em 5 de outubro de 88 e
seu enquadramento no artigo 33 do ADCT;
-
a segunda, relativa à
comprovação da correta utilização dos recursos captados em emissões
similares, para a mesma finalidade.
Considerando que o Município
solicitou o refinanciamento de toda a sua dívida mobiliária emitida para
pagamento de precatórios, não há emissões similares restantes para que
se comprove a efetiva utilização dos recursos. Assim, inaplicável, no
caso, a segunda exigência.
Antes de me referir à
primeira exigência, a da regularidade da emissão, chamo a atenção para
o fato de que, nos termos da Resolução nº 78, é
irrelevante para o refinanciamento, pela União, o destino dado aos
recursos captados, limitando-se o Senado Federal, repito, a determinar a
comprovação da regularidade da emissão.
Relativamente à primeira
exigência, o Município apresentou a certidão do Tribunal de Contas,
acompanhada da documentação que entendeu bastante.
Não obstante isso, foi
solicitado pelo Senhor Secretário-Executivo do Ministério da Fazenda ao
Banco Central do Brasil, que detém grande expertise no assunto, o exame
dos documentos.
Nesse exame, o BACEN
atestou que a certidão apresentada e os documentos a ela acostados seriam
suficientes para atender à exigência constante na Resolução nº
78.
No entanto, no intuito de
que não pairassem dúvidas quanto ao prazo em que poderia a dívida ser
refinanciada (sem em 10 ou 30 anos), pediu-se análise minuciosa das emissões.
Do estudo elaborado pelo
BACEN pode-se inferir, com razoável segurança jurídica, que os títulos
emitidos pelo Município de São Paulo, para pagamento de precatórios
judiciais, o foram regularmente, sendo passíveis de refinanciamento em até
360 prestações mensais, iguais e sucessivas.
Tal opinamento, todavia, não
é imune a críticas, notadamente no que se refere (a) à utilização da
taxa "over" para atualização dos valores e cálculo dos
oitavos e (b) ao enquadramento, no art. 33 do ADCT, dos precatórios
expedidos após 5 de outubro de 1988, mas referentes (i) a atualização
monetária de precatórios expedidos antes de 5 de outubro de 1988 e (ii)
a acórdão e homologação judicial já existentes na data da nova
Constituição.
Celebrarem União e Município,
neste quadro, o refinanciamento, mesmo considerando que esta Casa
autorizou cada uma das emissões, pode dar início a uma série de
questionamentos judiciais, cujas chances de êxito, pelo menos a princípio,
não devem ser desprezadas. Se isso ocorrer, estará gerada uma paralisia
no processo de ajuste fiscal do Município, contrariando frontalmente os
objetivos da Medida Provisória nº 1.969-13.
Portanto, fez-se
conveniente, para a segurança jurídica das relações que se estabelecerão
entre a União, o Município e os credores deste, por um longo período de
tempo, que se celebrasse o contrato de refinanciamento com cláusula
suspensiva, condicionando a eficácia do pacto à aprovação pelo Senado
Federal.
O que de fato se fez.
Estes, senhores, os
esclarecimentos, sob a ótica jurídica, que me coube trazer.
Agradeço a oportunidade
que me foi dada, pedindo desculpas se, por acaso, fui enfadonho demais.
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