Pronunciamentos

08/12/98

Transcrição da exposição do ministro Pedro Malan na Comissão de Assuntos Econômicos no Senado Federal

Sem Revisão do Autor

Excelentíssimo Senhor senador Pedro Piva, presidente da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal. Excelentíssimo Senhor relator, senador José Roberto Arruda. Meus caros colegas de trabalho, Gustavo Franco e Amaury Bier. Senhores senadores.

É uma grande satisfação mais uma vez comparecer à Comissão de Assuntos Econômicos do Senado, onde tive a oportunidade de estar inúmeras vezes ao longo desta década, desde os meus anos de responsável pela negociação da dívida externa junto a credores privados, entre 91 e 93, posteriormente como presidente do Banco Central, e nos últimos quase quatro anos como ministro da Fazenda.

Eu gostaria de organizar essa introdução em três conjuntos. O primeiro, eu gostaria de falar um pouco sobre o plano internacional. A situação desde a crise asiática - não vou aborrecê-los com detalhes, porque isto consta da Exposição de Motivos que foi encaminhada a esta Casa junto com o restante da documentação -, mas gostaria de enfatizar a ação do Brasil no plano internacional, desde essa crise, em particular a ação mais recente. Em segundo lugar eu gostaria de falar sobre o que importa, que é a ação do Brasil como país, não só como governo, mas a sociedade, a opinião pública, no plano doméstico, que é o que importa: a capacidade que o país tem de mostrar não ao resto do mundo, mas a si mesmo, a sua capacidade de diagnosticar, entender e equacionar seus inúmeros problemas. Nós os temos, e nunca os negamos. Em terceiro, eu gostaria de apresentar os elementos básicos da documentação ora em apreciação no Senado Federal. Sobre o plano internacional, eu só gostaria de chamar a atenção para o fato de que o que aconteceu, expressou-se com clareza no ano passado e levou à crise do final de 1997, foi o fim de um ciclo longo de expansão das economias do sudeste asiático em desenvolvimento, baseado em recursos externos, empréstimos externos de prazo curto. O excesso de investimento sobre o poupança doméstica, apesar de elevada, levou não a uma inflação de preços de bens e serviços, mas a uma inflação de preços de ativos, uma experiência que o próprio Japão - a segunda maior economia do mundo - já havia experimentado no final dos 80 início dos anos 90, e a bolha especulativa japonesa na verdade foi perfurada no início desta década, e desde então a segunda maior economia do mundo vive hoje numa recessão. Ele tem uma taxa média de crescimento da ordem de 1% do PIB de 1991 para cá, com problemas não-resolvidos em seu sistema financeiro, créditos de liquidação duvidosa estimados entre US$ 600 bilhões a 1 trilhão, não-equacionados até hoje, uma recessão neste ano, e problemas de uma flutuação excessiva do iene em relação ao dólar norte-americano e uma depreciação expressiva no período recente, reflexo dessa percebida dificuldade estrutural da segunda maior economia do mundo. Não há perspectiva, a nosso ver, de uma recuperação sustentada da economia da região asiática sem uma recuperação sustentada da maior economia da região, que é o Japão. Na verdade Japão e China detêm a chave da estabilidade econômica da região asiática, que passa por um profundo e significativo processo de ajuste neste ano. O Produto Interno Bruto da Indonésia declinará pelo menos 15% neste ano. Da Coréia, Tailândia e Malásia entre 6, -6 e -8%. Japão, -2, -3%. E, portanto, é uma demonstração das dificuldades de ajuste em economias que demoram a perceber a natureza da crise e a tomar as medidas apropriadas para lidar com elas. Há custo sim, nós nunca o negamos, mas os custos da inação, da paralisia são maiores que o custo de uma ação e uma resposta determinada a um contexto internacional que se tornou mais adverso, e uma adversidade que estará conosco, sim, ao longo dos próximos meses; não é uma crise de natureza conjuntural a ser rapidamente superada. Esta crise que se instaurou com clareza no final do ano passado, a partir de outubro, e se estendeu em novembro, dezembro, e continuou prevalecendo no início deste ano, foi agravada de maneira dramática com a moratória russa de 17 de agosto deste ano. Essa moratória levou a uma situação de pânico generalizado em mercados financeiros internacionais, uma total reavaliação de riscos, não só para países em desenvolvimento, mas também para países desenvolvidos; levou a falência de algumas instituições financeiras no mundo desenvolvido. A mais conhecida, o Long-term Capital Management americano, e, portanto levou a uma percepção por parte dos países industrializados da necessidade de uma ação concertada, para enfrentar uma crise que poderia assumir proporções mais graves, não fora a ação que vem sendo tomada desde setembro/outubro deste ano. A América-Latina, o Brasil, na verdade eu gostaria de chamar a atenção para o fato que foi no início de setembro que o Brasil, junto com outros países da América-Latina, passou a dar início a sua ação internacional. Em 3 e 4 de setembro, nove ministros da Fazenda, presidentes do banco central da América-Latina foram convidados a uma reunião em Washington com o tesouro e o FED americano e o Ministério da Fazenda e o Banco Central do Canadá no Fundo Monetário Internacional, onde nós todos, ministros da Fazenda e presidentes dos bancos centrais dissemos duas coisas aos países presentes e às autoridades presentes, essas duas coisas foram as seguintes: havia se instaurado um pânico nos mercados internacionais, na seqüência da moratória russa. Esse pânico havia feito com que, apenas uma semana após a moratória, os prêmios de risco sobre papéis Latino-Americanos houvessem se multiplicado quatro a cinco vezes. E obviamente todos nós - argentinos, chilenos, mexicanos e outros - dissemos que obviamente não poderia haver ocorrido nada em uma semana simultaneamente em todas essas economias, em termos do funcionamento real e dos seus fundamentos, que justificasse o multiplicar por quatro e cinco dos prêmios de risco sobre nossos papéis; que aquilo era uma situação de mercados em pânico, um comportamento de rebanho, de manada e que estava a exigir uma ação concertada dos países mais avançados, para procurar reduzi-lo. Embora quem quer que conheça a história de crises financeiras saiba que há 200, 250 anos de experiência de pânicos e crashes que mostram que por vezes os mercados privados se deixam levar por esses efeitos de instintos de rebanho e efeitos conjuntos; que nós estamos vivendo como aqueles, que estavam a exigir ações que transcendiam de muito a ação individual doméstica em cada uma das nossas economias. A segunda coisa que foi dita com clareza, nessa reunião de 3 e 4 de setembro, era que era fundamental, a partir de agora, que tivesse lugar o início de uma ação concertada envolvendo países industrializados e os países relevantes em desenvolvimento - e eu volto a insistir, o Brasil não tem de pedir desculpas a ninguém por se considerar um país relevante do mundo em desenvolvimento, no mundo em geral -, e que essa ação deveria ter como propósito ações de natureza preventiva, ações de natureza precaucionária, contingentes, e não respostas a crises, uma vez que as crises haviam se instaurado, como foi o que aconteceu com o México em 95, na Tailândia, na Coréia, na Indonésia e na Rússia, no ano passado e neste ano. Uma ação internacional feita depois que a crise havia se instaurado, num país sem reservas internacionais, ou reservas nulas ou negativas, e que portanto o nome do jogo era diferente. Tratava-se então de pensar em mecanismos de natureza preventiva e contingente. Essa operação que estamos trazendo à apreciação do Senado é a primeira operação acordada com a comunidade financeira internacional, por meio do seu setor oficial, que tem essa característica de uma operação preventiva, de natureza precaucionária, e que procura desempenhar um papel contingente. Não há um exemplo na história de um país com mais de US$ 40 bilhões de reservas internacionais, que tenha procurado o apoio da comunidade financeira internacional através de seu setor oficial, como nós o fizemos, e acho que é algo importante. Existe em discussão no momento, com o envolvimento dos países-chave – entre os quais o Brasil -, sobre uma nova facilidade de contingente no âmbito do FMI; essa operação com o Brasil será nela convertida, tão logo ela esteja concluída, e portanto é importante entender a razão pela qual eu tenho dito que desde o início que a nossa situação não é, de forma alguma, a mesma situação com que se defrontaram países que tiveram a assistência externa financeira colocada à disposição depois que a crise havia se instaurado. É uma operação de natureza preventiva, e eu diria mais: o sucesso dessa operação será medido em boa extensão na medida que o Brasil não utilize a totalidade dos recursos, esses US$ 41,5 bilhões, que estão potencialmente sendo colocados à disposição do Brasil. Essa é uma linha de crédito que está sendo colocada à disposição para mostrar claramente que o que o Brasil fez, está fazendo e se comprometeu a fazer por meio de seu Programa de Estabilidade Fiscal conta sim com o apoio da comunidade financeira internacional, através das instituições multilaterais como o FMI, o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, mas também através do apoio de vinte bancos centrais de vinte dos principais países industrializados do mundo através do banco central dos bancos centrais, que é o Banco de Compensações Internacionais - do qual somos membros acionistas já há algum tempo.

Alguém pode perguntar: mas por que o Brasil então caminhou nessa direção se havia outras alternativas disponíveis para o país? Eu gostaria de dizer que as alternativas disponíveis teriam custos muito maiores do que os custos que poderemos ter como decorrência da necessária resposta do Brasil a um contexto internacional que se tornou mais adverso para todos, desenvolvidos e em desenvolvimento. E permitam-me ilustrar isso. Nossas reservas internacionais chegaram a 31 de julho de 1998 a cerca de US$ 70 bilhões; no mês de agosto nós perdemos cerca de US$ 3 bilhões - a maioria nos últimos dias de agosto, após a moratória russa, o que expressava os efeitos e o pânico que se instaurou no mercado -; no mês de setembro nós perdemos cerca de US$ 21,5 bilhões em reservas internacionais; no mês de outubro perdemos US$ 3 bilhões e no mês de novembro perdemos cerca de US$ 1 bilhão. Quer dizer, o grande mês de dificuldade que nós enfrentamos foi o mês de setembro de 1998, e há três razões para isso, ao meu ver. Em primeiro lugar, as incertezas naturais associadas a calendário político, mês eleitoral, e as incertezas que fizeram com que muitos credores colocassem uma opção na sua aceitação de bônus de empresas brasileiras - havia uma cláusula que poderia ser exercitada no mês de setembro de 1998 e dadas as circunstâncias essa opção foi exercitada por alguns. Havia uma oportunidade de arbitragem derivada do diferencial entre o retorno de títulos brasileiros no exterior e havia também o interesse de algumas empresas brasileiras em comprar com grandes deságios os seus próprios papéis no mercado internacional, dadas as condições que prevaleciam. Isso explica uma parte pequena do problema. A outra é a parte de incerteza política a que me referi, mas eu queria enfatizar uma delas, que desempenhou um papel importante na situação tal como nós a encontramos no mês de setembro passado. Foi uma combinação de três tipos de rumores, boatos, apostas de mercado de que o Brasil estaria considerando fazer uma das três coisas ou as três coisas simultaneamente no mês de setembro ou imediatamente no dia seguinte ao das eleições presidenciais. Essas três coisas são as seguintes. Em primeiro lugar, o Brasil estaria considerando, apesar de todas as afirmações contrárias do governo, a possibilidade de uma maxi desvalorização do Real, ou de deixar o Real flutuar livremente, e que estaria apenas aguardando o resultado das eleições para fazê-lo. Nós negamos categoricamente ao longo daquele mês, mas o fato é que o rumor, a aposta lá estava; e quem quer que conheça o mercado sabe o efeito em termos de posturas defensivas que rumores e boatos dessa natureza podem engendrar, como de fato fizeram. O segundo elemento também foi de rumores, insinuações e afirmações com aquele grau de confiança que alguns propugnadores de boatos são envolvidos e os que estão num tradicional jogo de comprados e vendidos procuram fazer de que o governo brasileiro estaria na iminência de fazer e impor uma restrição à saída de fluxos de capitais estrangeiros do Brasil. Obviamente o efeito é conhecido por quem quer que saiba como funciona o mercado. Se existe a expectativa de a qualquer momento haver a imposição unilateral de restrições a fluxos de saídas e rupturas de contratos, isso engendra um tipo de comportamento defensivo. O mesmo diz respeito à terceira razão dos problemas que enfrentamos em setembro, que foram rumores também de que o Brasil, à la Rússia, estaria considerando seriamente a imposição de uma moratória unilateral dos seus credores privados. Qualquer uma dessas três possibilidades - desvalorização abrupta da moeda nacional, controle de capital e declarações unilaterais de moratória - tem um efeito de gerar um determinado tipo de comportamento no mercado; as três combinadas são extremamente difíceis de lidar.

A situação começou a mudar na primeira semana de outubro, quando tivemos a oportunidade de fazer dezenas de contatos com ministros da Fazenda, presidentes de bancos centrais, pessoas do setor privado durante o encontro anual do FMI e afirmar a postura do Brasil nessa questão e, fundamentalmente, aquilo que nós já estávamos fazendo em termos de ação no fronte doméstico, que é o que importa ao lidar com essas questões. O fato é que a situação em outubro, em termos de perda de reservas, a perda foi praticamente equivalente à perda obtida nos últimos dias de agosto, após a moratória russa; em novembro foi menos de um terço do total observado em outubro, e, portanto, a situação de maior dificuldade e pressão, que foi o mês de setembro, foi afastada. O que não quer dizer que a crise internacional foi superada e que nós não tenhamos que responder de forma adequada a esse contexto internacional mais adverso.

O que é responder de forma adequada? Além dessas razões que mencionei aqui, que quero enfatizar que elas realmente aconteceram, vamos falar com franqueza, existe sim uma percepção, que não é incorreta, de uma vulnerabilidade do Brasil enquanto economia devido a nossas dificuldades de encaminhar uma solução duradoura para o nosso desequilíbrio crônico e estrutural na parte fiscal. Vale dizer, nossos governos, o setor público brasileiro consolidado em seu conjunto vivem muito além de seus meios; ele não vive dentro dos recursos que a própria sociedade lhe entrega através de impostos, contribuições e os limites de sua capacidade de endividamento. Existe um problema de rigidez estrutural em certo tipo de gastos que só agora pensamos em começar tratar com as reformas constitucionais e outras que vêm sendo aprovadas pelo Congresso. Existe um ônus excessivo que recai sobre o orçamento de custeio e investimento do governo federal, de estados e municípios, derivados de rigidez em outros tipos de grandes blocos de gastos e que demonstramos no diagnóstico que fizemos e que faz parte do Programa de Estabilidade Fiscal - e eu gostaria de enfatizar que ele foi anunciado com enorme antecedência em relação inclusive ao processo eleitoral de 4 de outubro; foi no início de setembro que o presidente Fernando Henrique Cardoso não só tomou medidas extremamente duras para redução dos gastos para o exercício de 1998, criou a Comissão de Controle e Gerenciamento Fiscal com poderes para assegurar a obtenção de superávits primários e anunciou em 08 de setembro que havia determinado aos ministérios da Fazenda e Planejamento que dessem início a um programa trienal de ajuste e estabilidade fiscal. Ele disse ainda que esse programa deveria contemplar superávits primários que fossem crescentes o suficiente para estabilizar a relação dívida total do setor público em proporção do PIB no triênio. Isso foi feito no dia 08 de setembro, quase um mês antes da eleição. No dia 23 de setembro, o presidente reiterou os termos da sua postura em relação à necessidade de introduzir a idéia de restrição orçamentária no contexto do debate político e econômico sobre o país e seu futuro; determinou que fosse acelerado o trabalho de conclusão do Programa de Estabilidade Fiscal; reiterou os termos da medida provisória de 08 de setembro e determinou que o Programa fosse mais forte no primeiro ano, 1999. Esse Programa foi apresentado ao presidente no dia 20 de outubro e à sociedade no dia 28 de outubro, a esta Casa, onde tive o prazer e a honra de comparecer para explicar as razões que levaram o governo a apresentar o Programa de Estabilidade Fiscal. Foi com base nesse Programa, tal como apresentado a esta Casa, à Câmara dos Deputados, à sociedade brasileira que nós apresentamos o nosso pedido de apoio à comunidade financeira internacional. Ele está expresso na documentação que foi encaminhada; esse Memorando de Política Econômica na verdade não deveria causar surpresa a ninguém que tivesse se dado ao trabalho de ler aquilo que nós estávamos fazendo e dizendo ao longo dos últimos meses, e com particular ênfase desde a moratória russa. O que está ali é o que nós estávamos e estamos nos comprometendo a fazer. Foi com base nesse Programa que as conversações com as instituições multilaterais e cerca de vinte governos e bancos centrais de países mais desenvolvidos tiveram lugar e levaram ao anúncio, no dia 13 de novembro, do apoio de potencial disponibilização para o Brasil de cerca de US$ 41, 5 bilhões, dos quais cerca de US$ 18 bilhões são equivalentes a seis vezes a nossa cota no FMI, que é a ordem de US$ 3 bilhões; cerca de US$ 9 bilhões são Banco Mundial e BID; e cerca de US$ 14, 5 distribuídos entre dezenove países e o Banco Central do Japão, via BIS. Isso já foi apresentado também e o esquema de potencial disponibilização desses recursos também foi anunciado. Nós tivemos sempre presente o que determina o artigo 52 da Constituição Federal, que operações de natureza financeira de interesse da União deveriam ser submetidas ao Senado Federal. Foi o que fizemos, anunciamos que o faríamos imediatamente após a aprovação do Programa com o Fundo pela sua diretoria-executiva e do entendimento final com os termos do BIS. Isso foi combinado com o presidente do Senado na semana passada e foi entregue toda a documentação ontem. Nós estamos aqui hoje à disposição dos senhores para explicar os termos desse entendimento, a maior parte do qual já foi na verdade apresentado e discutido nos seus elementos básicos. O que há de novo aqui são os termos do acordo, o memorando de entendimento com o BIS, através do qual cerca de dezenove bancos centrais tornarão disponíveis os recursos para o Brasil, em princípio; esse acordo precisa ser aprovado pelo Senado Federal, para que tenha vigência. Existe esse acordo com o Banco Central do Japão, que, por razões internas, de natureza legal e jurídica, no Japão não se pôde fazer esse mesmo tipo de arranjo com o BIS que fizeram os outros bancos centrais. Foi um problema estritamente interno, legal, no âmbito do governo japonês, o acordo é essencialmente o mesmo acordado com o BIS. A novidade que não havia sido dada ao público ainda é o tradicional Memorando Técnico de Entendimento com o Fundo Monetário Internacional, que na verdade explicita as metas que nós já havíamos apresentado em sua essência, por ocasião da apresentação do Programa de Estabilidade Fiscal. Nós havíamos apresentado a dimensão do superávit primário necessário para caminhar para estabilizar a relação dívida total do setor público como proporção do PIB; havíamos indicado a direção geral que gostaríamos de caminhar em termos do Déficit Nominal Consolidado do Setor Público; havíamos reafirmado o nosso compromisso com a preservação da política cambial existente no Brasil, diga-se de passagem, um compromisso claramente estabelecido no comunicado conjunto emitido no dia 8 de outubro - na medida em que haviam dúvidas sobre essa questão, nós emitimos um comunicado conjunto no qual ficou claro que o Brasil iria manter e reafirmar o seu compromisso com sua política cambial, com a modificação anunciada desde abril desse ano, que é o gradual alargamento do diferencial entre o piso e teto da chamada mini-banda e com o movimento regular que já fizemos cinco ou seis vezes da banda larga. Nós faremos brevemente mais uma vez, na medida que estamos entre 1,12 e 1,22 no momento, a quinta mudança desde o início do atual arranjo. Será feita a sexta em algum momento no futuro, e o alargamento gradual do diferencial entre o piso e teto terá continuidade tal como anunciamos desde abril desse ano.

Eu gostaria de enfatizar aqui que é muito importante notar que não é adequada a percepção, como tenho notado em algumas interpretações, que todo e qualquer número que aparece num documento, que é um documento que apresenta dados e informações sobre a economia brasileira, signifique metas e compromissos formais. Na verdade, nessa discussão existe um teste de consistência que nós fazemos, tem uma checagem por parte de técnicos do FMI e é só isso que se trata. Os compromissos assumidos estão claramente explicitados no Memorando Técnico de Entendimento, e os senhores deverão ver que eles dizem respeito apenas a um número extremamente reduzido de variáveis que têm a ver com um estoque de endividamento, na medida público interno e externo, e têm a ver com metas estabelecidas como critério de desempenho apenas até junho de 1999. Todo o resto que lá está são metas indicativas, sujeitas a contínua revisão e discussão em termos do diálogo que mantemos com o FMI.

Eu queria aproveitar a oportunidade para dizer aqui: durante a crise asiática no ano passado inúmeras sugestões nos foram feitas para que nós adotássemos ou procurássemos o Fundo e tivéssemos um acordo formal. Eu tenho inúmeras entrevistas desde então, que estão disponíveis para os interessados, em setembro e outubro do ano passado, dizendo que nós não tínhamos um acordo com o Fundo porque nem nós nem o Fundo considerávamos que fosse importante que o tivéssemos naquele momento. Dizíamos também que o fato de nós não termos um acordo formal com o Fundo não era, de maneira nenhuma, uma posição de fundamentalismo religioso de nossa parte, uma posição principista, era apenas um pragmatismo nosso porque naquele momento nós não víamos interesse naquele acordo, como também o próprio Fundo não o via. E dizia sempre claro, como não era uma posição principista, era uma posição pragmática, a mesma que nos fez concluir o acordo da dívida externa sem o entendimento com o Fundo - o único país que o fez, concluiu uma negociação de redução do estoque da dívida e seu serviço sem um acordo formal com o Fundo, sem uma emissão especial de títulos de 30 anos do Tesouro Americano, foi uma condição colocada em todas outras negociações -. Nós pragmaticamente àquela época decidimos que não era de nosso interesse fazê-lo e portanto não o fizemos - nem acordo com o Fundo, nem emissão especial de Títulos do Tesouro.

Na crise asiática do ano passado, apesar das sugestões, achamos que não era necessário que aquele acordo tivesse lugar. Nessa agora, nós achamos que era de nosso interesse. O Presidente da República o disse claramente, no discurso de 23 de setembro, que tínhamos um diálogo e que, se em algum momento, achássemos que era de interesse do Brasil que caminhássemos na direção de um entendimento formal, nós o faríamos sem pruridos, sem complexos de inferioridade, sem síndrome de coitadinho, sem nenhuma dificuldade em argumentar tecnicamente nossas posições como fizemos ao longo dos últimos anos.

Chegamos, por razões que expliquei aqui, à nossa avaliação de que a crise é mais funda do que parecia à primeira vista; estará conosco por um período prolongado de tempo; os mercados financeiros internacionais estão no momento praticamente fechados; essa situação estará conosco por algum tempo, e nós achamos que é de nosso interesse como país avançar na direção desse entendimento e desse apoio. Nós nunca tivemos dúvidas que ele viria ao Brasil pela sua importância, pela percepção que existe de que a estabilidade econômica na América Latina depende em larga medida da estabilidade econômica do país que apresenta mais de 40% do PIB da região, que é de interesse do resto do mundo, do Brasil, da América Latina que o Brasil sobreviva a essa turbulência como estou seguro que o fará. Nós chegamos a avaliação de que era nosso interesse que caminhássemos em direção desse entendimento em vez de seguir uma linha ou estratégia que nos obrigaria a assumir uma postura de afastamento drástico de nosso processo de maior interdependência com a economia internacional, nas dimensões de comércio, de investimento direto - e devo dizer aqui que só nesse ano o investimento direto, apesar de toda crise internacional, nós teremos algo perto de 23 bilhões de dólares norte-americanos. O Brasil estará disputando com a França nesse ano o papel de talvez o quarto país que mais atraiu investimento direto no mundo, depois dos Estados Unidos, Inglaterra, China e França, ano passado fomos o quinto depois desses quatro países. Eu acho que isso é uma expressão de confiança no Brasil e no seu futuro. Isso é uma expressão de uma perspectiva de médio e longo prazo que nós brasileiros, não o governo, seremos capazes de enfrentar a turbulência do momento e emergir depois de uma fase de transição com uma economia mais fortalecida e um país ainda mais respeitado do que o é hoje no contexto internacional pelo que fez ao longo dos últimos anos e pelo que se compromete a fazer. Eu não gostaria de entrar em detalhes aqui sobre a documentação encaminhada, eu acho que esse é o propósito dessa argüição. Estamos eu, o presidente do Banco Central e o secretário de Política Econômica do ministério da Fazenda, doutor Amaury Bier à disposição dos interessados para responder as perguntas que, tenho certeza, são extremamente pertinentes que ouviremos dos senhores senadores.

Muito obrigado pela atenção dos que me ouviram.

 

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