Ajuste Fiscal

Programa de Estabilidade Fiscal
(Resumo)

I - Introdução

O Governo Federal apresenta à sociedade brasileira seu Programa de Estabilidade Fiscal, fundado em uma premissa básica: o Estado não pode mais viver além de seus limites, gastando mais do que arrecada.

O equilíbrio das contas públicas representa um passo decisivo na redefinição do modelo econômico brasileiro. Trata-se, em essência, da introdução de mudanças fundamentais no regime fiscal do país, com o objetivo de promover o equilíbrio definitivo das contas públicas na velocidade necessária para permitir a consolidação dos três objetivos básicos do Plano Real: estabilidade da moeda, crescimento sustentado com mudança estrutural e ganhos de produtividade, e a melhoria progressiva das condições de vida da população brasileira.

O equilíbrio fiscal sempre foi uma das prioridades do processo de reformas por que vem passando o país desde a implantação do Plano Real. No entanto, as sucessivas crises no mercado internacional - desde a ruptura do modelo do sudeste asiático até a recente moratória russa - provocaram um movimento de contração do crédito global, sobretudo (mas não exclusivamente) para os mercados emergentes. A relativa abundância de recursos internacionais, característica dos primeiros quatro anos do processo brasileiro de estabilização, cedeu lugar a um ambiente de forte retração dos capitais.

Ao suprimir as condições favoráveis de liquidez internacional, o contexto externo adverso retirou do Brasil a possibilidade de prosseguir com gradualismo na adoção de ajustes estruturais. Esse novo cenário tornou imperativo acelerar o processo de ajuste fiscal estrutural para fazer o Estado, de forma definitiva, viver dentro de seus limites orçamentários.

É este o objetivo imediato do presente Programa. Para tanto, a proposta compreende dois conjuntos de iniciativas. O primeiro, a Agenda de Trabalho, abrange medidas estruturais e mudanças institucionais que visam dar forma apropriada às decisões, procedimentos e práticas fiscais no futuro. Em segundo lugar está o Plano de Ação 1999-2001, composto por medidas de impacto imediato que farão uma "ponte" entre a situação atual e a que estará em vigor quando as reformas estruturais antes mencionadas estiveram produzindo plenos efeitos.

A Agenda de Trabalho ataca na raiz as causas estruturais do desequilíbrio das contas públicas. Compreende a regulamentação da Reforma Administrativa já aprovada pelo Congresso Nacional; a aprovação e a regulamentação da Reforma da Previdência Social e a instituição da Lei Geral da Previdência Pública; as reformas tributária e trabalhista, imprescindíveis para promover a competitividade do setor produtivo e estimular o crescimento e a geração de empregos; e a Lei de Responsabilidade Fiscal, capaz de instituir ordem definitiva nas contas públicas do conjunto dos Poderes e níveis de governo.

O Plano de Ação 1999-2001 visa assegurar o êxito da transição para a estabilização definitiva das contas públicas até que o novo ambiente de equilíbrio fiscal promovido pelas reformas estruturais esteja estabelecido. Com o Plano, cumpre-se a determinação feita pelo presidente Fernando Henrique Cardoso à área econômica do governo ainda antes da eleição de 4 de outubro: a elaboração de programa fiscal de médio prazo visando a obtenção de superávits primários crescentes e suficientes para estabilizar, ao final do período, a relação entre a dívida líquida consolidada do setor público e o Produto Interno Bruto.

O Plano de Ação concentra-se na redução das despesas dos dois principais focos do desequilíbrio - o déficit dos Sistemas de Previdência e os gastos do Governo Federal.

Como a redução de despesas, apesar de sua magnitude, não seria suficiente para assegurar o equilíbrio das contas públicas, o Plano de Ação contempla ainda elevação de receitas, destinada fundamentalmente a corrigir os crescentes desequilíbrios da Previdência. A elevação de receitas terá caráter transitório, com vigência tanto mais breve quanto mais rápido for o avanço nas mudanças estruturais necessárias à consolidação do regime fiscal.

Ao redesenhar o regime fiscal brasileiro, a combinação dos dois conjuntos de medidas - estruturais e de curto prazo - permitirá atingir três objetivos ligados entre si, essenciais à consolidação da estabilidade e à retomada do desenvolvimento: a contenção de novas pressões especulativas contra o Real, a redução da taxa de juros e o aumento da poupança interna, através do crescimento substancial da poupança pública.

II - O problema e sua origem

As contas públicas brasileiras apresentaram rápida deterioração ao longo dos anos 90. As principais contribuições para essa situação podem ser identificadas com o fim da inflação, que mascarava de forma perversa os resultados das finanças públicas, e o crescente desequilíbrio das contas da previdência pública e privada.

Os desequilíbrios estruturais do regime fiscal brasileiro, agravados pela Constituição de 1988, permaneceram camuflados durante anos pela inflação alta. De um lado, como as receitas sempre estiveram melhor indexadas que as despesas, a inflação elevava as receitas nominais e corroía parcela significativa das despesas em termos reais, gerando falsos resultados de equilíbrio fiscal.

Além disso, a inflação representava um mecanismo perverso de financiamento do setor público, que se apropriava do chamado imposto inflacionário incidente principalmente sobre as camadas mais pobres da população, sem acesso à moeda indexada.

Com a introdução do Real e a redução das taxas de inflação, o quadro alterou-se radicalmente. A partir de julho de 1994, todas as decisões de gasto do setor público passaram a ter impacto real sobre os orçamentos.

O desequilíbrio nas contas previdenciárias tem sido o principal fator de agravamento dos resultados fiscais do setor público. O resultado consolidado da previdência do setor público e dos trabalhadores da iniciativa privada aponta para um déficit da ordem de R$ 42,2 bilhões em 1998, com perspectiva de elevação para R$ 49,7 bilhões em 1999 caso a reforma constitucional em fase de apreciação no Congresso não venha a ser aprovada.

Importa notar que o desequilíbrio do sistema público de previdência é cerca de cinco vezes maior que o do INSS, que congrega os trabalhadores da iniciativa privada. O sistema público gasta cerca de R$ 40 bilhões por ano para pagar benefícios a cerca de 3 milhões de servidores inativos, enquanto o INSS despende cerca de R$ 50 bilhões no pagamento de benefícios a aproximadamente 18 milhões de trabalhadores. Mantidas as atuais tendências, os gastos com aposentadorias e pensões acabarão por inviabilizar as administrações públicas, pela compressão dos salários dos servidores da ativa e esgotamento da disponibilidade de recursos para execução das demais políticas públicas.

III - Agenda de Trabalho

No Brasil, as estatísticas sobre as contas públicas compreendem na verdade três dimensões: o Governo Central, aí incluído o déficit da Previdência, os governos estaduais e municipais (26 Estados e o Distrito Federal, e mais de 5.500 municípios), e as empresas estatais, controladas pelo setor público nos três níveis de governo.

Para enfrentar os fatores de natureza estrutural que se encontram na raiz do desequilíbrio fiscal do Estado Brasileiro nas três dimensões acima apontadas, o Governo tem adotado conjunto articulado de iniciativas ao longo dos últimos anos. Entre as principais medidas já implementadas que tiveram impactos positivos no resultado fiscal, vale enumerar as seguintes:

1. reformas constitucionais e legais da ordem econômica, que permitiram a implementação do importante processo de privatizações de empresas públicas;
2. acordos de ajuste fiscal com os Estados;
3. saneamento e privatização dos bancos estaduais;
4. aprimoramento dos mecanismos de controle do endividamento de Estados e Municípios, e de estatais.

Essas medidas, entretanto, não são suficientes para permitir que se alcance o objetivo do Programa de Estabilidade Fiscal, que é o de assegurar em bases duradouras o equilíbrio fiscal e o respeito às restrições orçamentárias. Por essa razão, o Programa compreende um conjunto de medidas de caráter estrutural, a seguir apresentadas de forma sumária.

1. Regulamentação da Reforma Administrativa

Para assegurar a vigência de dispositivos não auto-aplicáveis da Reforma Administrativa, o Executivo está enviando ao Congresso projetos contendo a necessária legislação complementar sobre os seguintes temas: instituição de limites aplicáveis a folha de pagamento, demissão por excesso de quadros, perda de cargo público por insuficiência de desempenho e adoção de regime especial no serviço público.

2. Reforma da Previdência

A aprovação da reforma depende ainda da votação de três Destaques para Votação em Separado (DVS), que podem neutralizar pontos importantes das medidas. No caso desse grupo de questões, o esforço do Executivo está concentrado na rejeição do DVS e na aprovação do texto da proposta. São listados a seguir as principais inovações que advirão da Reforma:

1. eliminação da aposentadoria por tempo de serviço;
2. desconstitucionalização da regra de cálculo do benefício, que permitirá a ampliação do período utilizado para cálculo das aposentadorias e permitirá o estreitamento da relação entre contribuições e benefícios;
3. restrições às aposentadorias especiais;
4. atribuição de competência à Justiça do Trabalho para cobrança de contribuições sociais sobre folha de salários;
5. fixação de limite máximo para benefícios de legislação especial.

1. combinação de limite de idade e tempo de contribuição, que limitará as hipóteses de aposentadorias precoces, além da introdução de uma regra de transição com acréscimo no período de contribuição (pedágio);
2. restrições às aposentadorias especiais.

3. Alterações Adicionais do Sistema Previdenciário

Uma vez aprovada, a Reforma da Previdência será complementada por um conjunto adicional de iniciativas que visam eliminar distorções que ainda perdurarão. Eis as principais propostas:

1. Regulamentação da reforma: o novo desenho da Previdência deverá seguir a regra básica do equilíbrio atuarial geral e individual, ou seja, a previsão da equivalência entre o valor presente esperado das contribuições e dos benefícios.
2. Lei Geral da Previdência: o projeto proporá regras gerais para organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
3. Leis dos Crimes contra a Seguridade Social: o texto definirá como crimes diversas condutas que geram prejuízos ao sistema previdenciário, como a omissão de informações na folha de pagamento e a divulgação de informações reservadas.

4. Lei de Responsabilidade Fiscal

A lei definirá princípios básicos de responsabilidade, derivados da noção de prudência na gestão dos recursos públicos, bem como limites específicos referentes a variáveis como nível de endividamento, déficit, gastos e receitas anuais. O texto estabelecerá também mecanismos prévios de ajuste destinados a assegurar a observância de parâmetros de sustentabilidade da política fiscal. Determinará sanções, tanto de natureza institucional, quando caracterizada a inobservância de princípios de responsabilidade, quanto de caráter individual, quando tipificado ato de irresponsabilidade fiscal.

Sob o arcabouço geral da lei, caberá a Estados e municípios fixar suas metas específicas, formalizando-as no corpo de Planos Plurianuais e Leis de Diretrizes Orçamentárias.

5. Reforma Tributária

O Governo Federal está submetendo a representantes de Estados e Municípios, para posterior encaminhamento ao Congresso, proposta de reforma tributária tendo como objetivos principais a simplicidade e a neutralidade. A proposta pretende reduzir o número de impostos e contribuições sociais incidentes sobre o consumo e tornar a legislação tributária mais simples, facilitando o cumprimento da obrigação tributária e reduzindo os custos públicos e privados da tributação. Além disso, o projeto visa assegurar a manutenção dos níveis atuais da carga tributária global e o montante de recursos atualmente disponíveis para cada esfera de governo.

A fim de garantir a transição até a conclusão do processo de rediscussão das atribuições e encargos públicos entre as entidades federativas, o Executivo proporá, por meio de projeto de emenda constitucional, a prorrogação da vigência do Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) de 31 de dezembro de 1999 até 31 de dezembro de 2006. A prorrogação do FEF será acompanhada da elevação para 40% do percentual de desvinculação da arrecadação, bem como da extensão de sua abrangência aos recursos diretamente arrecadados por órgãos do Governo Federal (Fonte 150 e Grupo 200), à alíquota de 40%.

6. Reestruturação da Receita Federal

Será apresentado projeto de lei ao Congresso com ênfase nos seguintes pontos: transformação da Receita Federal em autarquia especial do Ministério da Fazenda, com status de agência executiva, visando assegurar-lhe maior autonomia e eficiência na gestão de seus recursos; e implantação de um plano de carreira para os quadros da Receita que possibilite uma adequada remuneração, diferenciada em razão do mérito e da experiência, e associada a um processo de capacitação permanente.

7. Reforma da legislação trabalhista

A reforma trabalhista é fundamental para adequar o funcionamento do mercado de trabalho ao processo de reestruturação econômica por que vem passando o País. Os principais objetivos dessas iniciativas são: preservação e geração de empregos; redução da rotatividade da força de trabalho; crescimento da produtividade; e redução da informalidade.

Os instrumentos para alcançar essas metas são essencialmente os seguintes: criação de estrutura sindical marcada pela liberdade de organização, incentivo à negociação direta entre sindicatos e empregadores, redução da fragilidade jurídica que caracteriza os contratos de trabalho, criação de mecanismos de preservação do vínculo empregatício, ampliação do apoio aos trabalhadores desempregados e das oportunidades de empregos para os jovens.

8. Reestruturação do Plano Plurianual e do Orçamento Geral da União

O objetivo desta iniciativa é a criação de condições para que o Estado cumpra suas funções com menor dispêndio de recursos, mediante a efetivação de parcerias para ampliar a base de financiamento da ação do Governo, a priorização das atividades estratégicas e o uso intensivo do gerenciamento na ação governamental. Trata-se da racionalização das ações do Governo, possibilitando aliar a ampliação de resultados à redução de gastos. As principais ações previstas são:

• Reestruturação, no Plano Anual Plurianual 2000-2003, de toda a ação do Governo em um conjunto restrito de programas, com objetivos e resultados claramente definidos e alavancagem de meios extra-orçamento através de parcerias com o setor privado e integração com Estados, Distrito Federal e Municípios.
• Alinhamento das ações do Governo aos seus objetivos estratégicos para definir seletivamente o gasto público federal, fortalecendo as ações prioritárias e eliminando as desnecessárias ou de menor relevância.
• "Choque gerencial", incorporando o conceito de responsabilização à cultura do serviço público. Todo programa terá um gerente comprometido com a obtenção de resultados e a redução de custos, a exemplo da experiência do programa "Brasil em Ação". O gerenciamento dos programas será intensificado com a aplicação de modelo gerencial voltado para resultados e a utilização de instrumentos de avaliação apropriados (indicadores, metas, custos).
• Definição de diretrizes para a construção de um modelo de avaliação do gasto público, com foco na satisfação do "cliente-cidadão".
• Vinculação das prioridades de alocação de recursos nas leis de diretrizes orçamentárias e nos orçamentos anuais ao desempenho de cada programa.

A combinação desses elementos possibilitará um avanço da reforma do Estado, a melhoria da qualidade e transparência do gasto público, com atendimento às prioridades da sociedade, e a eliminação de ações em que custos e benefícios não sejam compatíveis.

1. Desregulamentação do setor de combustíveis

O processo de desregulamentação que já vem sendo implantado no setor de combustíveis terá continuidade proximamente através da supressão de alguns itens de ressarcimento, equalização e subsídios, o que permitirá a redução de despesas do Governo Federal.

IV - Plano de Ação 1999-2001

O êxito do Programa de Estabilidade Fiscal exige a construção de uma "ponte" entre o momento atual e aquele em que as medidas estruturais estarão surtindo efeitos plenos. O esforço do ajuste está concentrado na redução das despesas nos dois focos principais do desequilíbrio fiscal: os gastos do Governo Federal e o déficit da Previdência. No entanto, dada a magnitude do superávit fiscal necessário, não é possível prescindir do aumento de receitas. Trata-se de elevação transitória, que terá vigência tanto mais breve quanto mais rápido e profundo for o avanço nas mudanças estruturais necessárias às consolidação do regime fiscal.

O Programa de Estabilidade Fiscal estabelece uma trajetória crescente de produção de superávits primários ao longo do triênio 1999-2001, assim distribuída: 2,6% em 1999, 2,8% em 2000 e 3,0% no ano 2001. Estes resultados primários serão suficientes, dadas as hipóteses macroeconômicas utilizadas, para estabilizar a relação dívida/PIB em torno de 44% do PIB a partir de 1999.

É preciso ter em mente que o esforço fiscal necessário não decorre apenas da necessidade de geração de um superávit primário de 2,6% do PIB no próximo ano, sendo 1,8% do PIB a cargo do Governo Central. Na ausência das medidas propostas, o resultado esperado para 1999 sofreria uma brutal deterioração. Somente no Governo Central, espera-se um déficit da ordem de R$ 11,6 bilhões, contra uma necessidade de geração de superávit de R$ 16,4 bilhões. Como pode ser observado na tabela, trata-se de um esforço fiscal de R$ 28 bilhões concentrado em apenas um ano, no qual a arrecadação será afetada ainda pelo novo ambiente macroeconômico.

Para viabilizar o cumprimento das metas propostas de superávit primário, foram adotadas as medidas descritas a seguir. 

1. Redução de gastos

Em relação aos gastos do Governo Central, o Plano de Ação prevê a para 1999 redução do nível de Outras Despesas Correntes e de Capital da ordem de R$ 8,7 bilhões, que equivalem a cerca de 20% do orçamento comprimível da União.

As empresas federais estatais efetuarão nos anos de 1999 a 2001 cortes de dispêndios da ordem de R$ 2,7 bilhões relativamente à execução estimada para 1998 e ao previsto inicialmente para 1999. Esse valor equivale a cerca de 0,29% do PIB. Os ajustes deverão ocorrer na rubrica "Dispêndios Correntes" e em "Investimentos". Uma vez que os valores relativos a dispêndios correntes de 1999 permanecerão nos mesmos patamares nos demais anos, indicando ganho de produtividade, os investimentos poderão ser recuperados parcialmente a partir do ano 2000.

2. Redução do déficit previdenciário

Tendo em vista que a Reforma da Previdência só produzirá efeitos a médio e longo prazos e dado o desequilíbrio crescente dos sistemas previdenciários público e privado, será adotado conjunto de instrumentos legais de impacto imediato.

No Regime Geral da Previdência Social (RGPS/INSS), serão adotadas medidas de efeito imediato destinadas a reduzir a renúncia fiscal e a combater a sonegação das contribuições à seguridade social. Em seu conjunto, essas medidas deverão ter impacto da ordem de R$ 2 bilhões no primeiro ano de sua vigência.

As medidas propostas para o Regime de Previdência dos Servidores da União têm o objetivo não só de reduzir o déficit do sistema, da ordem de R$ 18,3 bilhões em 1998, mas também de atenuar as distorções existentes. As medidas, listadas a seguir, devem ter um impacto estimado de R$ 4,3 bilhões nos primeiros 12 meses de sua vigência:

• Universalização da alíquota de contribuição de 11%: atualmente os servidores inativos e os pensionistas civis não contribuem para o Regime de Previdência dos Servidores da União. O que se pretende é a universalização da contribuição de 11%, garantindo repartição equânime das despesas de custeio do sistema, o que representa um impacto financeiro anual da ordem de R$ 1,7 bilhão. A medida abrange 446.942 servidores.
• Adoção de alíquota temporária adicional de 9%, incidente sobre a parcela de remuneração superior a R$ 1.200,00: a medida, válida pelo período de cinco anos, representará ingresso anual de recursos da ordem de R$ 2,7 bilhões. O contingente abrangido pela proposta é de 488.989 servidores.

3. Elevação das receitas

Como já observado, num contexto legal que impõe restrições a corte ainda mais acentuado de despesas, a magnitude do superávit primário necessário para desencadear movimento sustentado de estabilização da relação dívida/PIB, com redução das taxas de juros e aceleração do crescimento, torna necessária a elevação tópica de receitas. É imprescindível também a adoção de medidas que visam oferecer um grau um pouco maior de flexibilidade na gestão do Orçamento da União. São essas as razões que fundamentam a proposição das medidas descritas abaixo:

• Prorrogação da CPMF com elevação da alíquota para 0,38% em 1999 e 0,30% em 2000 e 2001.
• Equalização do tratamento tributário da Cofins: o projeto de lei complementar 215/97 visa universalizar a incidência da Cofins, corrigindo distorções que evidenciam tratamento não-isonômico.
• Elevação da alíquota da Cofins: pretende-se proceder ao aumento de um ponto percentual na alíquota da Cofins, admitida a compensação com o IRPJ. A proposta constitui importante instrumento de captação de recursos indispensáveis ao equilíbrio fiscal, sem elevar a carga tributária das pequenas e médias empresas, que fazem opção pelo regime tributário pelo lucro presumido, hipótese em que haveria a absorção integral sob a forma de compensação no IRPJ devido. As empresas optantes pelo Simples não serão atingidas pela majoração da alíquota da Cofins.
• Incorporação dos depósitos judiciais à Receita Tributária Corrente: pretende-se incorporar à Receita Tributária Corrente os depósitos judiciais ou extra-judiciais administrados pela Receita Federal ou pelo INSS mediante repasse à conta única do Tesouro Nacional, observada a imediata disponibilização do depósito em virtude de decisão judicial ou pagamento definitivo do tributo ou contribuição devidos. Para esse efeito, o Executivo disciplinará os procedimentos necessários ao efetivo controle dos valores no âmbito da Caixa Econômica Federal. É importante ressaltar que as estimativas de ganho com esta medida consideraram apenas o valor líquido dos depósitos esperados a cada ano.

O desafio está posto: a trajetória atual é de inequívoca insolvência fiscal. Ou bem o Brasil corrige definitivamente o desequilíbrio de suas contas e avança no caminho da estabilidade e do desenvolvimento sustentado, ou permite ver-se lançado ao azar da conjuntura, correndo risco extraordinário de perder as conquistas que, como País, alcançou arduamente nos últimos quatro anos, com o grave comprometimento de suas perspectivas futuras de crescimento, geração de empregos e redução das desigualdades.

No pleito presidencial do último dia 4 de outubro, o povo brasileiro indicou claramente o caminho a seguir. Ao propor este Programa de Estabilidade Fiscal, o presidente Fernando Henrique Cardoso dá assim conseqüência plena à mensagem das urnas. O sucesso da empreitada não é responsabilidade exclusiva do Governo Federal. Ao contrário, a implementação do Programa requer apoio decidido do Congresso Nacional, dos Governadores de Estado, dos Prefeitos e, sobretudo, da sociedade. Temos a convicção de que, estando em jogo os mais altos interesses do País e da população brasileira, esse apoio não faltará.

 Brasília-DF, 28 de outubro de 1998.

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