Ajuste Fiscal

Programa de Estabilidade Fiscal

Introdução

O Programa de Estabilidade Fiscal representa um passo decisivo na consolidação do processo de redefinição do modelo econômico brasileiro. Trata-se, na essência, da mudança do regime fiscal do País, tarefa indispensável para que a estabilidade monetária possa ser solidamente enraizada e para que seja liberado o potencial de crescimento com mudança estrutural da economia brasileira.

Esse programa deve ser avaliado à luz dos vários movimentos que o governo já promoveu na direção das reformas estruturais –quase todas com reflexos importantes sobre o regime fiscal -, bem como das medidas de curto prazo adotadas ao longo dos últimos anos. Compõem o programa também novas iniciativas, divididas em dois grandes grupos: iniciativas estruturais e mudanças institucionais visando dar forma apropriada às decisões, procedimentos e práticas fiscais no futuro, e medidas de curto prazo, objetivando colher frutos imediatos em termos da melhoria do resultado fiscal.

Esse último conjunto de proposições, que corresponde aos instrumentos necessários para fazer a transição para o novo regime fiscal, tem uma importância muito grande no atual contexto. As sucessivas crises no mercado internacional - desde a ruptura do modelo do sudeste asiático até a recente moratória russa – engendraram um movimento de preferência acentuada por ativos mais líquidos e de menor risco, provocando severa contração do crédito global, sobretudo (mas não exclusivamente) para os mercados emergentes. Não se espera que essa tendência configure um estado permanente de escassez de crédito generalizada. No entanto, é certo que os fluxos mundiais de capitais serão muito mais seletivos, sendo fundamental, para minimizar o custo do ajuste da economia brasileira, reforçar os elementos que permitam a diferenciação do País em relação a outros países emergentes. Acresce que já estamos no quinto ano do processo de estabilização monetária, sendo ainda necessário construir alicerces firmes para sua consolidação. Neste sentido, quer por necessidades associadas ao novo ambiente internacional, quer por uma exigência inescapável da presente situação da economia brasileira, afigura-se como indispensável um rápido ajuste das contas públicas.

Esse duplo movimento não pode estar dissociado de uma visão de futuro, calcada na necessidade de preservar de forma duradoura o conceito de restrição orçamentária e de equilíbrio fiscal. Ao redesenhar o regime fiscal brasileiro hoje, essa agenda contribuirá de forma definitiva para que o conjunto da sociedade colha os frutos do esforço fiscal de curto prazo o mais rapidamente possível, em termos de redução da taxa de juros e de crescimento da renda e do emprego. Por outro lado, o processo de ajuste estrutural e o desenho das medidas de transição não podem estar dissociados da natureza dos problemas a serem enfrentados, o que pressupõe um diagnóstico exaustivo da evolução das contas públicas nos últimos anos.

Este documento está organizado em quatro partes. A primeira trata de revisitar o passado recente, buscando chegar a um diagnóstico da situação fiscal brasileira e identificar os fatores responsáveis pelo nosso desequilíbrio. Na segunda, são descritas as ações já tomadas pelo governo brasileiro nos últimos anos para enfrentar o problema fiscal. A terceira dedica-se a uma análise das medidas estruturais e institucionais a serem propostas enquanto, a quarta, trata da agenda de transição que compreende o núcleo de medidas que darão sustentação a uma substancial melhora do resultado primário já em 1999.

1. Diagnóstico

1.1 Evolução do Resultado Fiscal

Uma discussão informada sobre a evolução do resultado fiscal na década dos noventa deve ser mediada pela clara percepção de dois processos fundamentais: a ruptura representada pela drástica redução da taxa de inflação a partir de meados de 1994 e a crescente deterioração da situação da previdência pública e privada.

A redução abrupta da taxa de inflação teve impactos de dois tipos sobre a situação fiscal e a evolução do endividamento público.

Em primeiro lugar, a inflação foi largamente utilizada para acomodar conflitos no âmbito do setor público e de sua relação com o setor privado, mascarando a real situação das contas públicas ao longo do tempo. As demandas ex-ante sobre o governo, nos seus três níveis, sempre foram muito superiores à real capacidade de atendê-las. Assim, os orçamentos apresentavam valores nominais supostamente suficientes para acomodar essas demandas, enquanto que a inflação, de forma impessoal mas implacável, encarregava-se de fazer o ajuste, reduzindo o valor efetivamente gasto pelo governo. Note-se que esse mecanismo contava com o apoio de um sofisticado sistema de indexação das receitas públicas, minimizando os impactos do "efeito Olivera-Tanzi", e estava inserido nas práticas e procedimentos adotados pelo poder público, nas três esferas de governo, voltadas para conferir alguma disciplina fiscal. Ademais, é forçoso reconhecer que havia uma interação, ainda que complexa, entre a situação fiscal ex-ante e a própria dinâmica inflacionária. Esse mecanismo de controle fiscal ex-post foi eliminado pela bem sucedida estabilização, sendo necessário enfrentar, de agora em diante, de forma explícita, o problema da restrição orçamentária.

Em segundo lugar, a inflação sempre representou um mecanismo sub-reptício de tributação, a mais regressiva e perversa forma de tributação, posto que incidente de forma desproporcional sobre os mais pobres. O chamado imposto inflacionário permitiu durante décadas que o governo financiasse parte de seu déficit sem impacto sobre o endividamento público oneroso, amortecendo a evolução da relação entre a dívida pública e o PIB ao longo dos anos. Isso agora também acabou, sendo necessário explicitar com clareza o custo do financiamento das políticas públicas, seja na forma de maiores impostos e contribuições hoje, seja na forma de endividamento adicional (maiores impostos e contribuições para as futuras gerações).

Nota-se na Tabela I um claro contraste entre os resultados fiscais no período pré-estabilização e pós-estabilização, evidenciando claramente a deterioração fiscal havida. De um resultado primário positivo de quase 3% do PIB no período pré-estabilização, passou-se a uma situação de crescente e visível dificuldade de produzir resultados primários positivos no período pós-estabilização. Nota-se, além disso, um aumento da carga de juros do conjunto do setor público, associada ao crescimento do endividamento público no período e à necessidade da manutenção de taxas de juros elevadas no período pós-estabilização. A elevação da taxa de juros real, usual em processos de estabilização, e necessária em razão da frágil situação fiscal, foi agravada em virtude de três crises financeiras internacionais ocorridas em 1995, 1997 e 1998.

1.2. Componentes do Déficit

1.2.1. Governo Central

As despesas não financeiras do Governo Central dividem-se em quatro blocos: pessoal e encargos; benefícios previdenciários; transferências constitucionais a Estados e Municípios; e Outras Despesas Correntes e de Capital. Os três primeiros blocos compreendem essencialmente despesas ditas "incomprimíveis", por não comportarem, em razão de rigidez legal, qualquer redução.

A tabela II, abaixo, mostra que as despesas ditas "incomprimíveis" respondem por mais de ¾ das despesas não financeiras do Governo Central. Mostra também o peso das despesas relativas à Previdência Social (INSS) e à pessoal e encargos previdenciários.

Tabela II
Distribuição das Despesas Primárias do Governo Central

*Em milhões de R$

Transferências/Vinculações

A legislação constitucional e infra-constitucional instituiu no Brasil, ao longo do tempo, enorme e crescente rigidez fiscal, através da combinação de vinculação de recursos e criação de despesas desacompanhadas de receitas. Dessa rigidez fiscal resultam a subtração, ao Governo Federal, da eficácia de instrumentos de política macroeconômica, a redução da função alocativa do orçamento, e a criação de automatismos de gastos, com supressão do incentivo à eficiência.

Transferências a Estados e Municípios

As transferências aos Estados ao Distrito Federal e aos municípios, regidas pelo texto constitucional ou por legislação infra-constitucional, são complementadas por transferências voluntárias para a execução de programas a cargo dos Estados e municípios.

• FPE e FPM

As transferências ao Fundo de Participação dos Estados (FPE) e ao Fundo de Participação aos Municípios (FPM) apresentaram, ao longo dos últimos 25 anos, crescimento contínuo. Em 1970, o FPM e o FPE eram constituídos pelo destaque de 5,0% da arrecadação do Imposto de Renda e do IPI, índice que cresceu sucessivamente, atingindo em 1985 14,0% para FPM e 16,0% para o FPE. A partir da edição da Constituição de 1988, o índice voltou a crescer, até atingir o nível atual de 22,5% para o FPM e 21,5% para o FPE (Gráfico 1).

O aumento do percentual da repartição tributária aos Estados e municípios foi acompanhado de crescimento da arrecadação de impostos, como reflexo do desempenho da economia, o que resultou em conseqüente incremento nos valores do FPM e FPE. Os valores do FPM e FPE saltaram, respectivamente, de R$ 5,2 bilhões e R$ 4,5 bilhões em 1985 para valores estimados em R$ 12,4 bilhões e R$ 11,1 bilhões em 1998 em termos reais (Gráfico 2).

Outras Despesas Correntes e de Capital

Aqui se inclui a parcela do grupo de despesas "Outras Despesas Correntes e de Capital" sobre a qual de fato o Executivo pode atuar, no curto prazo. Ela corresponde, conforme já se observou, a menos de um quarto do total das despesas não financeiras do Governo Federal, o que evidencia a pouca margem de manobra da política fiscal no marco legal vigente.

Essa parcela compreende basicamente três tipos de gastos: i) gastos com investimentos e prestação continuada de serviços à população na área social; ii) investimentos voltados à expansão e modernização da infra-estrutura econômica; iii) e, por fim, dispêndios associados à manutenção da máquina administrativa.

1.2.2. Regime Geral da Previdência Social

Magnitude e Efeitos do Desequilíbrio

O desequilíbrio nas contas previdenciárias tem sido o principal obstáculo à melhoria dos resultados fiscais da União, Estados e municípios. O resultado consolidado da previdência do setor público e dos trabalhadores da iniciativa privada aponta para déficit no fluxo de caixa da ordem de R$ 42,2 bilhões em 1998. Esse número seria elevado para R$ 49,6 bilhões, em 1999, caso a reforma constitucional em fase de conclusão no Congresso Nacional não viesse a ser aprovada (Tabela 3).

Importa notar que o desequilíbrio do sistema público de previdência estimado para 1998 é cerca de 4 vezes maior que o do INSS. O sistema público despende algo em torno de R$ 40 bilhões/ano para pagar benefícios a cerca de 3 milhões de servidores inativos, ao passo que o INSS gastará cerca de R$ 54 bilhões no ano de 1998 com benefícios para aproximadamente 18 milhões de trabalhadores. A União tem despendido com aposentadorias e pensões o equivalente a 85% da folha de ativos, ao passo que na iniciativa privada a contribuição ao INSS corresponde, em geral, a 20% da folha. Mantidas as atuais tendências, os gastos com aposentadorias e pensões acabarão por inviabilizar as administrações públicas, pela compressão dos salários dos servidores da ativa e a drástica redução da disponibilidade de recursos para execução das demais políticas públicas, nas áreas de educação, saúde, segurança, transportes e habitação.

Nos Estados, por sua vez, o dispêndio com inativos responde por cerca da metade dos gastos totais com folha de pagamento, contribuindo assim para que esses se situem, em média, e na maioria dos casos, bastante acima do limite de 60% da receita líquida determinado pela "Lei Camata", relativa a limites de despesas com pagamento de pessoal.

Em muitos municípios, a situação é de completo descontrole, visto que a maior parte deles não apresenta sequer número mínimo de segurados para os quais há distribuição de riscos atuarialmente consistente. O último levantamento feito pelo Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS indica que cerca de 1.388 municípios têm regime próprio de previdência, dos quais 943 têm menos de 20 mil habitantes e não apresentam nenhuma estrutura de administração da conta previdenciária.

Além do problema fiscal, as distorções do sistema previdenciário têm comprometido a estratégia de desenvolvimento econômico e social, devido aos seus efeitos negativos sobre o nível de poupança interna, a eficiência do mercado de trabalho e a distribuição da renda.

Principais Problemas

As causas dos desequilíbrios apontados no documento estão associadas antes à organização do sistema previdenciário que à dinâmica demográfica, macroeconômica ou relativa ao mercado de trabalho e relacionam-se com os itens enumerados a seguir:

1. Diversidade de Regimes;
2. Completa ausência de proporção entre benefícios e contribuições, principalmente no setor público;
3. Aposentadoria precoce por tempo de serviço;
4. Aposentadorias Especiais;
5. Distorções da Previdência Complementar.

1.2.3. Estados e Municípios

O ajustamento dos governos estaduais e municipais à súbita queda da inflação foi mais traumático que o do Governo Federal. Isto porque, ao contrário do Governo Federal, que só usava suas receitas financeiras decorrentes da correção monetária para pagar despesas da mesma natureza, muitos governos estaduais e municipais usavam receita de correção monetária para custear despesas primárias, relativas a pessoal, custeio, investimento.

Soma-se a esse problema o fato de que os governos estaduais, a exemplo do que ocorreu no Governo Federal, concederam expressivos aumentos salariais no final de 1994 e primeiro quadrimestre de 1995, confiantes – equivocadamente - na continuação do grande incremento de receita ocorrido nos primeiros 9 meses após o lançamento do Real, que esteve associada à elevação significativa da taxa de crescimento bem como à virtual eliminação da corrosão inflacionária da arrecadação (efeito Olivera-Tanzi). Com o esgotamento do efeito Tanzi e a desaceleração do crescimento econômico a partir de fevereiro de 1995 em razão do aumento da taxa de juros efetuado para enfrentar a crise do México, ocorreu diminuição do crescimento das receitas tributárias.

O início de 1995 colheu assim as novas administrações de governos estaduais em situação financeira comprometida por várias razões adicionais. Os sistemas financeiros estaduais sofreram pesadamente com a queda da inflação e a conseqüente perda de receitas inflacionárias. Vários bancos estaduais tornaram-se insolventes, em parte devido à inadimplência de seus próprios acionistas controladores. Os Estados passaram, então, a enfrentar crescentes dificuldades de caixa, a financiar-se através de custosos empréstimos de antecipação de receita orçamentária (ARO) obtidos junto à rede bancária privada, a atrasar compromissos, inclusive relativos a serviço da dívida e folha de salários, e a exercer crescente pressão política para a renegociação de dívidas já refinanciadas ao amparo das Leis n. 7976/89 e 8727/93.

Do ponto de vista estrutural, fatores históricos já haviam contribuído para a deterioração da situação fiscal de Estados e municípios. Destacam-se a inexistência de instrumentos de controle de endividamento, sobretudo através de restrições às operações ativas das instituições financeiras controladas pelos Estados, a ausência de mecanismos de ordenamento das finanças públicas e, na maior parte dos casos, de estruturas de arrecadação eficientes. No caso dos Estados, a autonomia orçamentária dos Poderes Legislativo e Judiciário representa enorme pressão, desacompanhada de mecanismos de controle, sobre receitas finitas. Por fim, cabe ressaltar, no caso dos governos municipais, a proliferação de novos municípios subseqüente à promulgação da Constituição de 1988, da qual resultou demandas adicionais por um mesmo volume de recursos passíveis de distribuição, numa dispersão irracional de recursos em detrimento da qualidade dos serviços prestados.

1.2.4. Empresas Estatais

Outra fonte de estrangulamento considerável das finanças públicas, a participação relativa das empresas estatais federais na composição dos resultados fiscais da União vem decrescendo ano a ano, desde 1991, em decorrência dos programas federal e estaduais de desestatização - incluindo a alienação de ativos e a concessão de serviços públicos, que representam vertente expressiva da redefinição do papel do Estado na economia brasileira.

Entre 1990 e 1998, o número de empresas estatais federais declinou de 186 para 92 e seus gastos totais diminuíram de 13,63% para 6,65% do PIB, e o contigente de empregados reduziu-se de 801.716 para 367.984. Entre 1991 e 1998, os investimentos decresceram de 2,26% para 1,31% do PIB. Entre dezembro de 1993 e julho de 1998, o endividamento das empresas estatais diminuiu de 14,1% do PIB para 3,0% do PIB. Parte desse encolhimento deve-se à transferência de dívidas para o setor privado, e outra parte à absorção de passivos pelo Governo Federal, como etapa preliminar da privatização de empresas. Por fim, entre 1991 e 1998, as transferência de recursos do Tesouro para as estatais reduziram-se de 0,45% para 0,03% do PIB.

O processo de desestatização tem permitido a utilização de receitas no abatimento da dívida pública, como discutido abaixo, e vem permitindo ao País superar a fase em que as estatais concorriam com prioridades sociais por escassos recursos públicos.

1.3. Sistema Tributário

A convicção da urgente necessidade de se promover profunda reforma do sistema tributário brasileiro é generalizada, dado que o atual modelo não evoluiu na medida adequada em relação às mudanças ocorridas na economia mundial.

Dentre as bases tradicionais de incidência - renda, patrimônio e consumo/faturamento - é a tributação sobre o consumo/faturamento a que, sem dúvida, apresenta maiores problemas, dos quais destacam-se a:

1. complexidade;
2. obsolescência;
3. baixa capacidade de integração.

Como conseqüência de todas essas características, a tributação sobre o consumo/faturamento no Brasil tem gerado, inquestionavelmente, distorções e ineficiências econômicas, sobretudo setoriais. Os custos de administração são inegavelmente elevados, tanto para o poder público como para os contribuintes.

Do ponto de vista do cidadão, há baixa transparência da carga tributária efetiva contida no preço de cada produto consumido.

No que concerne à tributação sobre a renda, malgrado o esforço de modernização, há que se reconhecer ainda a existência de brechas fiscais, que possibilitam o planejamento tributário, e diferentes formas de renúncia fiscal, comprometendo o desejado caráter de neutralidade que deve revestir o imposto.

1.4. Dívida Pública

No Brasil, as estatísticas sobre a dívida pública e o déficit abrangem os três grandes componentes do setor público não-financeiro: Governo Federal, incluindo o Tesouro Nacional, a Previdência Social e o Banco Central; os governos estaduais e municipais, dos 26 Estados e Distrito Federal, além de mais de 5500 municípios; e as empresas estatais não-financeiras, controladas pelo setor público nos três níveis de governo. É necessário ter presente essa abrangência ao contrastar os dados fiscais do Brasil com muitos países que restringem suas estatísticas ao Governo Federal.

Gráfico da Evolução da Dívida Líquida do Setor Público

A década de 1990 caracterizou-se por processo de intensa modificação na composição da dívida líquida do setor público. Ocorreu, de um lado, a substituição de dívida externa por dívida interna em razão, primeiramente, do fechamento dos mercados internacionais de capitais ao País ocasionado pela moratória externa da década de 1980 e, posteriormente, da política de acumulação e esterilização monetária de reservas internacionais adotada a partir de 1992. De outro lado, ampliou-se substancialmente a dívida do Governo Federal, crescendo também, embora mais moderadamente, a dívida dos governos estaduais e municipais, ao mesmo tempo em que se reduzia a dívida das empresas públicas em razão do programa de privatização, conforme mencionado acima.

Aos avanços obtidos com os programas federal e estaduais de desestatização pode ser atribuída a drástica redução do endividamento das empresas estatais, de 14,1% do PIB, em dezembro de 1993, para apenas 3,0% em julho de 1998, como indicado no Gráfico 3, acima.

Vale salientar que a adoção de uma política deliberada de recuperação do crédito público e de transparência nas contas do governo levou à explicitação de uma série de passivos até então ocultos, acumulados ao longo do tempo, contribuindo para a ampliação da dívida líquida do Governo Consolidado.

2. Medidas já Implementadas

Para enfrentar os fatores de natureza estrutural que se encontram na raiz do desequilíbrio fiscal do Estado brasileiro, o Governo do Presidente Fernando Henrique desencadeou, já ao início de seu primeiro mandato, conjunto articulado de iniciativas que compreendeu propostas de emenda à Constituição Federal, projetos de lei complementar e ordinária, acordos com governos estaduais, e medidas administrativas.

São descritas a seguir as alterações já implementadas, cujos efeitos são de importância fundamental para o Programa de Estabilidade Fiscal referente ao triênio 1999-2001. A descrição não inclui a emenda à Constituição aprovada pelo Congresso Nacional que viabiliza a reforma administrativa, assunto discutido no próximo item deste Programa, relativo à Agenda Prospectiva.

2.1. Reformas Constitucionais da Ordem Econômica e do Estado

2.1.1. Reformas Constitucionais e Legais da Ordem Econômica

O Congresso Nacional aprovou reformas constitucionais da ordem econômica propostas pelo Executivo. As mudanças permitiram o redesenho do Estado brasileiro, com a supressão de gargalos ao investimento e do concurso das empresas estatais na demanda por escassos recursos públicos. A criação das condições legais para a ampliação do programa brasileiro de privatizações, viabilizado pelas reformas, resultou em geração de vultosas receitas extraordinárias de capital, fator importante na estratégia de busca da estabilização da relação dívida/PIB, e na transferência de responsabilidades de investimento para o setor privado e supressão de fontes inadequadas de endividamento dos governos estaduais. Possibilitou, adicionalmente, ganhos de competitividade associados à retomada dos investimentos no setor de infra-estrutura, não mais sob regime de monopólio.

2.1.2. Programa de Privatizações

Frente às possibilidades abertas pelo novo marco legal, o Governo Federal atuou em sua esfera direta de competência através de vigoroso programa de desestatização, e incentivou os Estados a adotar também amplas agendas de privatização, para o que se valeu dos programas de estímulo ao ajuste fiscal e patrimonial embutidos na renegociação das dívidas estaduais, discutida abaixo. A nova fase do programa de privatizações, caracterizada pela incorporação dos setores de infra-estrutura, marcou também a conclusão das privatizações do setor industrial, com a venda da Companhia Vale do Rio Doce, e o início do processo de privatizações de bancos públicos estaduais.

Como resultante desses três vetores - conclusão das privatizações no setor industrial, rápida expansão do processo no setor de infra-estrutura e inclusão do setor financeiro estadual, o programa brasileiro de privatização apresentou resultados crescentes e já está entre os dois maiores programas de privatização do mundo em termos de receitas auferidas.

2.2. Administração da Dívida Pública

As linhas básicas da política de administração da dívida líquida do Governo Federal são descritas a seguir. Sob a ótica da dívida pública consolidada do setor público, essa política tem sido complementada pelo ajuste fiscal que é parte integrante dos acordos de refinanciamento de dívida dos Estados, pela reorganização dos bancos estaduais e pela instituição de restrições ao endividamento dos Estados e dos Municípios.

2.2.1 Administração da Dívida Pública Federal

Com relação à dívida interna, a partir do êxito do processo de estabilização da economia, foi possível implementar uma estratégia de administração cujos objetivos eram minimizar os custos de financiamento e modificar a estrutura da dívida, tanto em termos de perfil de maturação, como de riscos e "duration". A estrutura anterior à estabilização tinha prazo médio excessivamente curto, alta proporção de papéis indexados às taxas de juros "overnight" e aos índices de preços. A nova administração da dívida pública interna tinha como objetivo adicional, desenvolver o mercado interno de capitais através da reconstrução da estrutura a termo de taxas de juros, que as várias décadas de inflação crônica haviam destruído.

Procurou-se aumentar gradativamente a participação e o prazo dos papéis pré-fixados. No caso da dívida do Tesouro Nacional, esses instrumentos, que representavam cerca de 6% do total em fevereiro de 1995, passaram a somar 64% em outubro de 1997. Naquele mesmo mês, o prazo médio da dívida mobiliária atingiu a marca de oito meses, uma melhora significativa sobre os cerca de dois meses observados ainda no início de 1996.

A eclosão da crise internacional em outubro de 1997 teve como resposta de política econômica no Brasil não apenas a adoção das medidas fiscais, comentadas a seguir, como também a drástica elevação das taxas de juros de curto prazo. A súbita elevação das taxas de juros impôs pesados prejuízos aos detentores de títulos públicos com taxas "pré-fixadas", que passaram imediatamente a exigir prêmios substantivos para adquirirem títulos com prazos mais longos.

Papéis mais curtos passaram então a ser ofertados pelo Banco Central, até que se consolidasse a percepção de que a elevação das taxas de juros era temporária e de que não fazia sentido, do ponto de vista do emissor, aceitar de taxas muito elevadas em títulos de mais longo prazo.

O agravamento da crise internacional, tornou inviável a continuidade da política de colocação de papéis pré-fixados - tanto no que diz respeito a custos, à luz da determinação de assegurar perfil minimamente compatível com o refinanciamento suportável pelo Tesouro Nacional, como no que diz respeito a prazos. A oferta de papéis pós-fixados, iniciada em junho de 1998, evitou a concentração excessiva de vencimentos no curto prazo, e com isso assegurou a manutenção do prazo médio da dívida mobiliária do Tesouro Nacional no mesmo patamar em que se encontrava em setembro de 1997. Isso se deu, entretanto, às custas de expressiva redução na duração ("duration") da dívida pública, o que aumentou sua sensibilidade às flutuações de curto prazo das taxas de juros. Já em setembro de 1998, os papéis pós-fixados, vinculados à taxa Selic, representavam cerca de 69% desse agregado.

A alteração de curso na política de administração da dívida pública foi, evidentemente, uma imposição da necessidade de adaptação à crise mundial, e de seus reflexos sobre a economia brasileira. O aumento da poupança doméstica decorrente do ajuste do setor público delineado no presente Programa de Estabilidade Fiscal é que deverá permitir ao País retomar sua trajetória de crescimento sustentável, agora num ambiente internacional hoje caracterizado pela redução dos fluxos de capital para os chamados mercados emergentes. Superadas as presentes dificuldades, serão retomadas as linhas básicas de administração da dívida pública que vinham sendo implementadas, com êxito, desde 1995.

A dívida pública externa, por outro lado, teve explicitado seu caráter marginal, seja no financiamento do orçamento público – largamente coberto no mercado doméstico – seja do ponto de vista do balanço de pagamentos – financiado primordialmente pelo expressivo ingresso de investimentos diretos, associados à privatização, e pelas captações privadas no mercado internacional de capitais. Assim sendo, além da redução do custo de financiamento do Tesouro Nacional, foram fixados dois objetivos adicionais. Primeiro, o estabelecimento de uma nova estrutura a termo de juros ("yield curve") para emissões da República em mercados estratégicos (dólar, marco, yen, euro), de forma a viabilizar o acesso por outros tomadores, públicos ou privados, a esses mercados. Segundo, o alongamento da maturação média e da duração ("duration") da dívida federal, com o objetivo de reduzir os riscos de refinanciamento e de taxas de juros.

A crise internacional também determinou a suspensão de novas operações de lançamento de papéis no exterior, situação que deve ser superada tão logo se restabeleçam as condições de liquidez no mercado internacional e que o país tenha sucesso no esforço de reduzir suas fragilidades , logrando assim diferenciar-se das economias percebidas como de alto risco.

2.2.2 Acordos de Ajuste Fiscal com os Estados

Ainda em 1995, o Governo Federal instituiu Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados. Inicialmente concebido para contemplar a extensão de linhas de crédito para refinanciamento de folhas de pagamento em atraso, o refinanciamento de operações de antecipação de receita orçamentárias, e o financiamento de planos de demissão voluntária, o Programa revelou-se insuficiente para equacionar a situação dos Estados em razão da existência de outras dificuldades financeiras - entre as quais dívida mobiliária, dívidas contratuais, e passivos financeiros junto aos sistemas financeiros estaduais.

Através de Protocolos de Intenção firmados com os Estados, passaram a ser estabelecidos compromissos e metas de ajuste financeiro, patrimonial e administrativos. Foram então assinados, até o prazo previamente definido de 30.06.98, contratos de refinanciamento de dívidas associados a Programas Econômicos contendo metas relativas a resultado primário, relação dívida financeira/receita líquida real, meta de crescimento de receita tributária, comprometimento máximo com despesas de pessoal, comprometimento máximo de despesas de investimento como proporção da receita líquida real, e programa de privatização, ajuste patrimonial e reforma administrativa. Foram até o presente firmados contratos de refinanciamento com 24 Estados da Federação. Os respectivos Programas Econômicos encontram-se em fase final de elaboração, o que permitirá que em 1999 esses Estados estejam com seus programas de ajuste em vigor. Os três Estados que não firmaram contrato não apresentaram montante de dívida financeira significativo. Da absorção pelo Tesouro Nacional da dívida mobiliária dos Estados, no contexto das operações de renegociação, resultou o saneamento do mercado de títulos da dívida pública. Paralelamente, foram adotadas medidas de saneamento do sistema bancário oficial dos Estados, assim eliminando fonte histórica de financiamento utilizada extensa e indevidamente pelos governos estaduais.

Este conjunto de providências marcou mudança qualitativa profunda e positiva no relacionamento financeiro entre a União e os Estados. Até então a postura da União ante os Estados era, essencialmente, a do credor preocupado apenas com a recuperação de seus créditos, mas sem tentar influir na política fiscal dos Estados. Este foi o espírito que norteou as rolagens anteriores (Leis n. 7976/69 e 8727/93) que melhoraram a qualidade das garantias da União sem cuidar, todavia, da solvência dos Estados. Ademais, a nova política redundou em reformulação e substancial melhoria da capacidade gerencial e administrativa da União nesta área, da qualidade das informações disponíveis e dos métodos de acompanhamento e gerenciamento utilizados.

2.2.3 Reorganização dos bancos estaduais

A despeito das restrições instituídas pela lei penal e por normas do Conselho Monetário Nacional e do Banco Central, as instituições financeiras do setor público dos Estados representam fonte histórica de vulnerabilidade das finanças públicas, em razão da ausência de controle sobre as operações empreendidas com seus respectivos controladores. Como parte integrante do programa mais amplo de ajuste fiscal e patrimonial dos Estados, o Governo Federal criou o Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (Proes).

Tomando como critério o volume dos depósitos captados - à vista, a prazo, e de poupança, e sob outras modalidades - a participação de bancos controlados por Estados no total do sistema financeiro terá sido reduzida, com a conclusão do processo de restruturação iniciado em agosto de 1996, com a criação do Proes, de 20 por cento para 6.5 por cento. O número de instituições financeiras estaduais terá declinado de 35 para 11, com a privatização, a transformação em agências de fomento, instituições que não podem captar depósitos, mas apenas repassar fundos, e o encerramento de atividades daquelas instituições que não contemplem os requerimentos para permanecer no sistema. Das 11 instituições que vão permanecer, seis obtiveram auxílio financeiro do Governo Federal para saneamento, e as cinco restantes, ou não solicitaram a assistência do Banco Central ou não apresentaram garantias de que aportariam 50 por cento dos recursos necessários para capitalização, como requerido da opção pelo saneamento da instituição. Em todos os casos, as instituições remanescentes passam a cumprir critérios mais rígidos de gestão, sob pena de os empréstimos vencerem antecipadamente. Sob o ponto de vista da fiscalização do Banco Central, tais instituições passam a ser tratadas com os mesmos critérios de prudência aplicáveis às instituições privadas.

2.2.4. Restrições ao Endividamento de Estados e Municípios, e Estatais

Para eliminar de forma inequívoca a possibilidade de que o perfil de endividamento dos Estados e municípios levasse à necessidade de nova rodada de renegociações, o processo de refinanciamento das dívidas passadas, empreendido no caso dos Estados, foi acompanhado da criação ou aperfeiçoamento de mecanismos de controle sobre a contratação de novas dívidas, tanto pelo lado da demanda por crédito, como pelo lado da oferta.

A Resolução 78/98 do Senado Federal vedou a contratação de operação de crédito de qualquer natureza por Estado que apresente resultado primário negativo nos doze meses anteriores à data de solicitação de análise do pleito, reduziu a margem disponível para o endividamento, e instituiu cronograma gradual de redução da relação dívida total / receita líquida real. Os próprios contratos de renegociação firmados com os Estados, por outro lado, proíbem-os de emitir títulos da dívida pública e de contrair novas operações de crédito se a trajetória de ajuste da relação dívida financeira/ receita líquida real não se alterar, e de contratar qualquer operação de crédito que altere a trajetória de ajuste da relação dívida financeira/receita líquida real.

Pelo lado da oferta de crédito, mecanismos de controle preventivo do endividamento foram instituídos pelo Conselho Monetário Nacional e pelo Banco Central do Brasil. Em especial, foram contingenciadas as operações ativas das instituições financeiras com Estados, Distrito Federal, municípios e suas autarquias e fundações.

2.2.5. Alterações da Legislação

A conjugação de alguns fatores tornou patente, desde o envio ao Congresso da proposta de Emenda à Constituição em 1995, a necessidade de reforma mais abrangente do sistema tributário: o avanço e a consolidação da integração comercial e financeira do Brasil à economia mundial, o agravamento da "guerra fiscal" entre unidades da Federação, e a percepção inequívoca da necessidade de assegurar competitividade ao setor produtivo nacional como condição para o crescimento sustentado da economia.

A tramitação da PEC no Congresso Nacional evidenciou as inúmeras dificuldades que envolvem a matéria, não apenas em virtude da complexidade técnica inerente a uma proposta de reestruturação dos tributos incidentes sobre o consumo, mas sobretudo em razão de históricos conflitos federativos brasileiros, cuja superação requer tempo para que amadureçam novas convicções e criatividade para que se formulem opções construtivas.

Essas dificuldades, contudo, não resultaram na paralisação do processo de reforma tributária, porquanto foram introduzidas alterações não-constitucionais na legislação tributária.

Com efeito, a legislação do ICMS acolheu importantes alterações que possibilitaram a efetiva desoneração das exportações e a eliminação de restrições ao aproveitamento de créditos, entre os quais se salientam os decorrentes de aquisições destinadas ao ativo fixo. As alterações introduzidas na tributação de renda visaram sobretudo modernizá-la e simplificá-la. No caso específico das pessoas jurídicas, visou-se, ademais, uma inserção adequada do Brasil no processo de globalização.

No tocante ao imposto de renda das pessoas físicas, promoveu-se ampla simplificação da legislação, por força da introdução do desconto simplificado, fator que em muito contribuiu para o crescimento, superior a 60%, verificado na quantidade de declarantes, tomado como base o exercício de 1994.

Simplificação foi também introduzida no que diz respeito à tributação de microempresas e empresas de pequeno porte, com a introdução do Simples, caracterizado, sobretudo, por acolher em base de incidência única (receita bruta), tributos federais sobre a renda e o consumo, contribuição previdenciária sobre a folha de pagamento e, eventualmente, tributos estadual e municipal sobre o consumo; e por conciliar a tributação com a geração de emprego, haja vista a neutralidade da receita bruta face à contratação de novos empregados.

Quanto à tributação sobre o patrimônio, as modificações centraram- se no ITR, com ênfase na finalidade extra-fiscal do tributo e a associação estabelecida em Lei entre o valor da propriedade para fins tributários e para fins de desapropriação.

2.2.6. Administração Tributária da União

As alterações na legislação tributária foram acompanhadas de ações destinadas a conferir maior racionalidade e eficácia ao lançamento, fiscalização e cobrança de tributos, bem como ampliar e modernizar os recursos postos à disposição do contribuinte para cumprimento voluntário das obrigações fiscais.

2.2.7. Modernização das Administrações Fiscais Estaduais e Municipais

No contexto do federalismo fiscal brasileiro, a gestão eficaz dos sistemas tributário e do gasto público depende igualmente de ações dos governos estaduais e municipais. O Ministério da Fazenda concebeu e tem desenvolvido programas específicos de modernização e fortalecimento institucional das administrações fiscais de Estados e Municípios brasileiros, além de empreender, em conjunto com o Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS, esforço no sentido do desenvolvimento de capacidade técnica dos órgãos formuladores da política previdenciária no âmbito estadual, com vista a contribuir para a viabilidade financeira e atuarial dos sistemas de previdência.

3. Agenda de Trabalho

O êxito do Programa de Estabilidade Fiscal depende de que as iniciativas de cunho estrutural já desencadeadas, e descritas acima, produzam os efeitos pretendidos, ao longo do tempo.

Esse conjunto de iniciativas e processos, embora de envergadura expressiva, não é entretanto suficiente para permitir que seja atingido o objetivo do Programa de Estabilidade Fiscal, que é o de assegurar em bases duradouras que o Estado viva dentro de seus limites. Por essa razão, o Programa compreende elenco adicional de iniciativas de natureza estrutural e institucional, definidas a partir do diagnóstico das causas do desequilíbrio das contas públicas, objeto do Capítulo 1 deste documento. Essas iniciativas, descritas a seguir, formam a Agenda de Trabalho, que o Executivo desde já adota, e propõe à apreciação do Congresso Nacional. Entre elas inclui-se a Lei de Responsabilidade Fiscal, peça-chave para o cumprimento do propósito de adequar gastos à receita, em bases permanentes, no âmbito de todos os Poderes e níveis de governo.

A Agenda de Trabalho completa-se com medidas passíveis de adoção imediata pelo próprio Governo Federal, destinadas a conferir maior eficácia ao processo orçamentário e de gastos públicos, e a avançar no processo de desregulamentação do setor de combustíveis, com redução de despesas para o Governo Federal.

O êxito do Programa de Estabilidade Fiscal dependerá ainda da adoção de medidas de efeito imediato, que assegurem a transição até que tenham pleno efeito as medidas já implementadas, e aquelas descritas a seguir. Essas medidas de efeito imediato serão discutidas no Capítulo 4 deste documento, relativo ao Plano de Ação 1999-2001.

3.1. Regulamentação da Reforma Administrativa

Para assegurar a vigência de dispositivos não auto-aplicáveis da Reforma Administrativa, o Executivo está enviando ao Congresso conjunto de diplomas legais contendo a necessária legislação complementar, enumerados a seguir.

1. Instituição de Limites Aplicáveis a Folha de Pagamentos;
2. Demissão por excesso de quadros;
3. Perda de Cargo Público por Insuficiência de Desempenho; e,
4. Adoção de Regime Especial no Serviço Público.

3.2. Reforma da Previdência

A aprovação final da Reforma depende ainda da votação de três Destaques para Votação em Separado (DVS), destaques esses que neutralizam importantes pontos da referida proposta. No caso deste grupo de questões, o esforço do Executivo está concentrado na rejeição dos DVS e na aprovação do texto da proposta ainda nesta Legislatura. São descritos a seguir as principais inovações que advirão da Reforma.

Regime Geral da Previdência Social

1. Eliminação da Aposentadoria por Tempo de Serviço;
2. Desconstitucionalização da Regra de Cálculo do Benefício;
3. Restrição às Aposentadorias Especiais;
4. Atribuição de Competência à Justiça do Trabalho para cobrar Contribuições Sociais sobre a Folha de Salários;
5. Fixação de Limite Máximo para Benefícios de Legislação Especial.

Regime de Previdência dos Servidores Públicos

1. Combinação de Limite de Idade e Tempo de Contribuição;
2. Restrição às Aposentadorias Especiais.

A Reforma da Previdência contempla ainda elenco adicional de medidas, de significativa importância para a reorganização do regime previdenciário dos servidores públicos, a saber:

1. exigência de um mínimo de dez anos no serviço público e pelo menos cinco anos de permanência no cargo, para fazer jus ao benefício correspondente;
2. proibição do acúmulo de proventos de aposentadoria com vencimentos ou subsídios decorrentes de cargo público, exceto nos casos previstos na Constituição, cargos eletivos e de livre nomeação;
3. vedação de contagem de tempo de serviço fictício para qualquer fim;
4. limitação do valor da aposentadoria à remuneração do último cargo efetivo do servidor em atividade;
5. autorização à União, Distrito Federal, Estados e municípios, para que possam fixar como limite máximo para o regime de previdência do servidor público, o mesmo limite futuro do Regime Geral da Previdência Social (R$ 1.200,00), desde que instituam regime de previdência complementar para os servidores titulares de cargo efetivo;
6. autorização à União, Estados, Distrito Federal e municípios para instituição de fundos constituídos de contribuições dos seus servidores, bens, direitos e ativos de qualquer natureza, para pagamento de aposentadorias e pensões aos seus servidores e respectivos beneficiários.

3.3. Alterações Adicionais do Sistema Previdenciário

As medidas decorrentes da aprovação da Reforma da Previdência serão complementadas por conjunto adicional de iniciativas que visam eliminar distorções que ainda perdurarão nessa área. A essas medidas, descritas abaixo, será acrescida proposta de instituição, por emenda ao texto constitucional, de limite de idade para os contribuintes do Regime Geral da Previdência Social, de forma a manter a isonomia com o Regime dos Servidores Públicos. Com isto, será recuperada a medida original contida na Proposta de Emenda à Constituição originalmente submetida ao Congresso (PEC – 33).

3.3.1. Regulamentação da Reforma da Previdência

A aprovação da Reforma da Previdência será seguida de proposta de regulamentação baseada na adoção de modelo atuarialmente equilibrado, socialmente justo e compatível com a necessidade de redução do déficit público. Para isso, o novo desenho da Previdência deverá obedecer a uma regra básica: a do equilíbrio atuarial geral e individual, ou seja, a previsão da equivalência entre o valor presente esperado das contribuições e dos benefícios.

Serão mantidos os dois regimes atuais: o que cobre os trabalhadores do setor privado – Regime Geral de Previdência Social (RGPS) – e aquele específico dos funcionários públicos federais. A Constituição de 1988 permitiu que os Estados, o Distrito Federal e os municípios instituíssem regimes próprios. Assim, a proposta contempla apenas o âmbito federal. No entanto, será requerido de todos os regimes de previdência social o equilíbrio financeiro e atuarial.

Para o RGPS, as novas regras devem contemplar:

1. Vigência do regime de contribuição compulsória até R$1.200, com capitalização escritural individual e administrada integralmente pelo Governo;
2. Benefícios rigorosamente compatíveis com as contribuições individuais acumuladas pelo trabalhador e a expectativa adicional de vida ao se aposentar;
3. Manutenção da contribuição patronal, atualmente em 20% do salário total, dividida em duas partes. A primeira, correspondente à parcela do salário até R$ 1.200, futuro teto de benefícios do RGPS. O restante constituirá "contribuição solidária" que financiará os encargos previdenciários, podendo ser diminuída conforme o déficit da previdência seja reduzido.
4. Para o regime dos servidores públicos, as novas regras devem contemplar:

a) vigência de regime de benefício definido, com critério de alíquotas equânimes, que garantam o equilíbrio entre as contribuições acumuladas e os benefícios a serem auferidos, administrado inteiramente pelo Governo;

b) cálculo das contribuições de forma a garantir o equilíbrio atuarial individual, tomando como base as condições de aposentadoria em face da idade e do valor do benefício.

3.3.2. Lei Geral da Previdência Pública

O déficit previdenciário, em particular aquele referente ao regime previdenciário dos servidores públicos, deve-se, em larga medida, à ausência de normas gerais que regulem a instituição e funcionamento dos regimes e fundos previdenciários das três esferas de governo.

É necessário estabelecer regras gerais para a organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, o que será feito por meio de medida legal a ser encaminhada ao Congresso Nacional. A esse respeito, os principais aspectos são:

1. Estabelecimento de critérios mínimos para a criação e funcionamento dos regimes próprios de previdência dos servidores públicos e para a constituição de fundos de ativos com finalidade previdenciária, sendo um dos critérios a necessidade de ter, no mínimo, 5 mil participantes;
2. Estabelecimento da relação máxima de 2:1 entre a contribuição patronal e a contribuição do segurado;
3. Proibição da instituição de benefícios e serviços que não estejam previstos no RGPS, salvo dispositivo em contrário da Constituição Federal;
4. Registro contábil individualizado das contribuições;
5. Obrigatoriedade de ajuste da alíquota de contribuição de todos os segurados, no caso das despesa líquida (despesa total deduzida das contribuições dos segurados) com inativos ultrapassar doze por cento da receita corrente líquida do ente federativo;
6. Competência do MPAS para supervisão, orientação e fiscalização dos regimes próprios de previdência.

No caso da instituição de fundos financeiros, ademais dos elementos anteriores, a legislação estabelecerá normas relativas a formação dos preços dos ativos a serem incorporados, aplicação de reservas, relação institucional, administrativa e financeira com o Governo, graus de cobertura, instâncias de controle, fiscalização e supervisão, formas de extinção do fundo, e aporte inicial.

3.3.3. Lei dos Crimes contra a Seguridade Social

A Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, relativa ao Plano de Custeio da Seguridade Social, instituiu condutas típicas ilícitas, sem cominar, contudo, pena para a maioria delas. As condutas incluem omissão de informações na folha de pagamento, permissão de acesso de pessoas não autorizadas aos sistemas informatizados, divulgação de informações reservadas. A evolução dos sistemas informatizados, por outro lado, tem gerado inúmeras condutas perniciosas à seguridade social, que carecem de tipificação penal. Para tanto será encaminhado ao Congresso Nacional Projeto de Lei específico, que defina os crimes, cominando as penas correspondentes.

3.4. Lei de Responsabilidade Fiscal

A inexistência de lei geral que discipline de modo efetivo e dê maior transparência às decisões de gasto e endividamento no âmbito de todo o setor público está entre as principais causas estruturais do desequilíbrio das contas públicas. No momento em que o País está empenhado em mudança definitiva de seu regime fiscal, é indispensável suprir essa lacuna, promovendo a regulamentação do artigo 163 da Constituição Federal, bem como de outros dispositivos constitucionais, de resto exigida por dispositivo da Reforma Administrativa, na forma de uma Lei de Responsabilidade Fiscal aplicável a todos os Poderes nos três níveis de governo e a a ser enviada ao Congresso até 4 de dezembro próximo.

A Lei de Responsabilidade Fiscal definirá princípios básicos de responsabilidade, emanados da noção de prudência na gestão dos recursos públicos, bem como limites específicos referentes a variáveis-chave como nível de endividamento, déficit, gastos e receitas anuais. O texto estabelecerá também mecanismos prévios de ajuste voltados a assegurar a observância de parâmetros de sustentabilidade da política fiscal. Determinará sanções, tanto de natureza institucional, quando caracterizada a inobservância dos princípios de responsabilidade fiscal, como de natureza individual, quando tipificado ato de irresponsabilidade fiscal, tão mais severas quanto maiores os desequilíbrios decorrentes da infração.

Sob o arcabouço geral definido na lei, caberá a Estados e municípios, consoante o princípio da autonomia federativa, fixar suas metas específicas referentes às variáveis e parâmetros definidos no texto, formalizando-as no corpo dos Planos Plurianuais e Leis de Diretrizes Orçamentárias.

Essa peça legal, embora pouco efetiva no curto prazo para a melhoria das contas públicas, constituirá instrumento determinante para o êxito deste Programa de Estabilidade Fiscal, ao criar mecanismos institucionais que tornem permanentes os ganhos fiscais constantes do Programa, inclusive aqueles previstos no Plano de Ajuste Fiscal 1999-2001, descrito abaixo. Essa Lei conferirá assim alicerces sólidos para a conjugação da estabilidade monetária com desenvolvimento econômico e social. Seus efeitos deverão ser, em larga medida, antecipados pelos agentes econômicos, permitindo que a economia brasileira alcance mais rapidamente seu potencial de crescimento econômico.

3.5. Reforma Tributária

O Governo Federal está submetendo à consideração dos representantes de Estados e municípios, para posterior encaminhamento ao Congresso Nacional, proposta de reforma tributária tendo por objetivos primordiais a simplicidade e a neutralidade.

A proposta pretende:

1. reduzir o número de impostos e contribuições sociais incidentes sobre o consumo;
2. tornar a legislação tributária mais simples, facilitando o cumprimento da obrigação tributária e reduzindo os custos públicos e privados da tributação;
3. assegurar a manutenção dos níveis atuais da carga tributária global e o montante de recursos atualmente disponíveis para cada esfera de governo;
4. construir um sistema mais neutro do ponto de vista da alocação dos recursos, visando à eficiência econômica.

Na essência, a proposta pretende substituir o ICMS, o IPI, o ISS, a Cofins e o PIS por um imposto sobre o valor agregado, no qual a competência normativa seja da União, admitidas hipóteses de delegação às entidades federativas quanto à cobrança e fiscalização, bem como por imposto incidente sobre produtos específicos (excise tax).

O projeto será norteado pelo respeito à autonomia federativa em matéria de política fiscal, com cada nível de governo mantendo as competências mais adequadas a seu âmbito, tanto em termos de tributação quanto de gastos. Serão definidos mecanismos específicos que promovam a cooperação institucional entre os distintos níveis de governo em matéria de gestão tributária, como a possibilidade constitucional de acordos para que um nível possa assumir a responsabilidade pela administração de impostos de competência de outro.

A reforma tributária em sentido estrito deverá ser complementada pela inclusão de vertente não-tributária, de maneira a conferir-lhe caráter de verdadeira reforma fiscal.

A fim de assegurar transição até que esteja concluído o processo de rediscussão das atribuições e encargos públicos entre as entidades federativas, o Executivo proporá, por meio de PEC, a prorrogação da vigência do Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), atualmente com previsão de vigência até 31 de dezembro de 1999, até 31 de dezembro de 2006. A prorrogação da vigência do FEF será acompanhada, nos termos da PEC, de elevação do percentual de desvinculação do produto da arrecadação de impostos e contribuições da União para 40%, bem como da extensão da abrangência do FEF aos recursos diretamente arrecadados por órgãos do Governo Federal (Fonte 150 e Grupo 200), à alíquota de 40%.

3.6. Reestruturação da Secretaria da Receita Federal

Com o objetivo de assegurar maior efetividade às iniciativas na área de tributos, inclusive no que concerne à reforma tributária, é imperioso que se proceda a reestruturação da administração tributária federal. Será nesse sentido apresentado ao Congresso Nacional projeto de lei com ênfase nos seguintes pontos:

1. transformação da Secretaria de Receita Federal em autarquia especial do Ministério da Fazenda, com status de agência executiva, visando assegurar-lhe maior autonomia e eficiência na gestão de seus recursos, inclusive os financeiros;
2. implantação de uma plano de carreira para os quadros da Receita Federal, que possibilite uma adequada remuneração, diferenciada em razão do mérito e da experiência, e associada a um processo de capacitação permanente.

3.7. Reforma da Legislação Trabalhista

A reforma trabalhista é fundamental para adequar o funcionamento do mercado de trabalho ao processo de reestruturação econômica por que vem passando o País, com os seguintes objetivos básicos:

1. Preservação e geração de empregos;
2. Redução da rotatividade da força de trabalho;
3. Crescimento da produtividade;
4. Redução da informalidade.

Os instrumentos para alcançar esses objetivos, que serão objeto de medidas legais submetidas ao Congresso Nacional, são essencialmente os seguintes:

1. Criar estrutura sindical marcada pela liberdade de organização;
2. Incentivar a negociação direta entre sindicatos e empregadores;
3. Reduzir a fragilidade jurídica que caracteriza os contratos de trabalho bem como o avassalador número de ações trabalhistas que inibem a geração de emprego;.
4. Criar mecanismos de preservação do vínculo empregatício;
5. Ampliar o apoio aos trabalhadores desempregados;
6. Ampliação das oportunidades de emprego para os jovens.

3.8. Reestruturação dos Gastos Federais e do Processo Orçamentário

Tendo como modelo a experiência de concepção e execução do programa Brasil em Ação, essas iniciativas têm os seguintes propósitos específicos:

1. eliminar sobreposição de ações de igual objetivo realizadas por órgãos distintos;
2. estruturar todas as ações remanescentes do Governo Federal sob a forma de programas, alinhados com as diretrizes estratégicas do Plano Plurianual - PPA, com definição clara e consistente de objetivos, metas físicas correspondentes, valor global, fontes de financiamento e cronogramas físicos e financeiros;
3. submetê-los a sistema de gerenciamento, centrado na figura do gerente de empreendimento, um para cada programa, organizado de modo a maximizar a obtenção dos resultados pretendidos, ao menor custo fiscal possível;
4. submetê-los ainda a sistema de acompanhamento e avaliação que integre as dimensões de planejamento, orçamento e execução financeira e esteja referido a um conjunto de indicadores capazes de mensurar de forma padronizada e objetiva a eficácia dos programas.

3.9. Desregulamentação do Setor de Combustíveis

O processo de desregulamentação que já vem sendo implementado pelo governo federal do setor de combustíveis terá continuidade proximamente através da supressão de alguns ítens de ressarcimento, equalização e subsídios, o que permitirá redução de despesas do Governo Federal.

4. Plano de Ação 1999-2001

Além do aprofundamento das reformas estruturais e institucionais, que vedarão em definitivo os "ralos" fiscais do Estado brasileiro, o êxito do Programa de Estabilidade Fiscal exige a construção de uma "ponte" entre o momento atual e aquele em que as medidas já implementadas, e aquelas definidas no Programa, de natureza estrutural e institucional, estarão surtindo efeitos plenos. Velocidade e profundidade nas ações é a combinação necessária para o êxito da trajetória, o que exigirá a adoção de medidas de transição, que conformarão o presente Plano de Ação para o triênio 1999-2001.

As medidas que compõem o Plano de Ação permitirão redistribuir o equilíbrio entre poupança doméstica e poupança externa no financiamento do crescimento da economia brasileira. Com isto, tornarão forçosa uma clara diferenciação da economia brasileira em relação a outras economias consideradas emergentes pelos mercados internacionais de capitais. As medidas devem ter efeito o mais rápido possível para assegurar a estabilidade e aliviar com a máxima brevidade eventuais sacrifícios oriundos do processo de ajuste, possibilitando a normalização dos fluxos de capitais de médio e longo prazos para a economia brasileira, a rápida queda das taxas de juros, e a conseqüente aceleração do crescimento.

Conforme determinado pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, o esforço de ajustamento aplicado a essa fase de transição estará concentrado na redução de despesas naqueles que são os dois focos principais do desequilíbrio fiscal – quais sejam, os gastos do próprio Governo Federal, e o déficit da Previdência Social, tanto no Regime Geral de Previdência Social quanto e, principalmente, no Regime de Previdência do Serviço Público. O esforço deverá, adicionalmente, procurar eliminar as brechas existentes na legislação que permitem a elisão e a evasão nos âmbitos tributário e previdenciário, incorporando com isto o máximo de contribuintes ao esforço de arrecadação.

No entanto, dada a magnitude do superávit fiscal necessário para desencadear trajetória sustentável de estabilização da relação entre a dívida e o PIB, bem como as restrições que o marco legal vigente impõem a restrição ainda mais drástica de despesas, não é possível prescindir de aumento de receitas. Assim é que o Plano de Ajuste Fiscal 1999-2001 contempla igualmente elevação de receitas, destinada fundamentalmente a corrigir os graves e crescentes desequilíbrios dos regimes público e privado de Previdência Social. Deve-se notar que se trata de elevação transitória, que terá vigência tanto mais breve quanto mais rápido e profundo for o avanço das mudanças estruturais necessárias à consolidação do regime fiscal.

4.1. Projeções para 1999-2001 e Estratégia de Ajuste

As projeções das receitas e despesas do Governo Federal para o período 1999-2001 indicam uma forte tendência de deterioração do resultado primário. O cenário subjacente a essas projeções foi obtido a partir da hipótese de que não haverá alterações do status quo, à exceção da prorrogação da CPMF com a mesma alíquota de 0,2%. Foi assim explicitado o resultado fiscal esperado na ausência das reformas estruturais – notadamente a da Previdência Social e a Administrativa – e mantido o nível de despesas de custeio e investimento constantes da Proposta Orçamentária para 1999, desconsiderando-se, inclusive, os efeitos do contingenciamento de 20% determinado pela MP 1.716 de 8 de setembro de 1998, mencionadas abaixo. As hipóteses de inflação e de crescimento do produto utilizadas são apresentadas abaixo.

Parâmetros Utilizados

A necessidade de ampla revisão da estrutura de despesas do Governo Central explicita-se quando observado que, mesmo com o acréscimo de receitas esperado com a retomada do crescimento econômico a partir do ano 2000, o Tesouro Nacional continuaria a apresentar resultados primários negativos. A combinação desses resultados primários negativos com a manutenção das elevadas taxas de juros deles decorrentes levaria a dívida total do setor público a trajetória insustentável.

A relação entre a Dívida Pública e o Produto Interno Bruto, é o principal indicador de solvência a longo-prazo do Setor Público. A trajetória dessa relação entre dívida pública e o Produto Interno bruto é, portanto, a variável tomada como indicador básico de médio e longo prazos do Programa de Estabilidade Fiscal. Diante dos desequilíbrios projetados para os próximos anos, o Plano de Ação procura viabilizar a geração de superávits primários que permitam estabilizar a relação entre a dívida líquida consolidada do setor público e o Produto Interno Bruto. A tabela 4 explicita as metas de superávit primário estabelecidas para o período 1999-2001, distribuídas entre Governo Central e Banco Central, governos estaduais e municipais e empresas estatais. Grande parte do esforço de ajustamento concentra-se no Governo Central e Banco Central, cujo superávit primário deverá chegar a 1,8% em 1999.

A trajetória de superávit primário apresentada procurou atender duas restrições básicas: concentrar os esforços de ajustamento no primeiro ano de vigência do Plano e assegurar a estabilidade da relação dívida/PIB. É preciso frisar, entretanto, que a trajetória da relação dívida/PIB não depende unicamente do superávit primário e da própria evolução do produto, sendo também fortemente influenciada por três variáveis adicionais: i) taxas de juros; ii) receitas de privatização; e iii) incorporação de passivos ocultos, os chamados "esqueletos".

A combinação entre o esforço de geração de superávit primário para o setor público consolidado e as demais variáveis acima mencionadas implicaria uma pequena elevação da relação dívida/PIB no primeiro ano do Plano, que passaria de 41,9% do PIB em 1998 para 44,9% do PIB em 1999. No entanto, a partir de 2000 a dívida já estaria apresentando leve tendência de redução em proporção do produto, atingindo 44,4% no ano 2001.

Cabe um registro quanto às metas de superávit primários dos governos estaduais e municipais e das empresas estatais. No que diz respeito aos governos estaduais e municipais, a expectativa de geração de superávits primários da ordem de 0,5% do PIB decorre de dois fatores básicos. Em primeiro lugar, do cumprimento dos acordos de rolagem de dívida dos Estados com o Governo Federal, que por si só requerem a observação de diversas metas fiscais por parte dos Estados. Em segundo lugar, das medidas recentes de aprimoramento do controle de endividamento do setor público, cujos efeitos já terão início no presente exercício.

A trajetória de superávit primário das empresas estatais – federais, estaduais e municipais – de 0,4% do PIB em 1999, 0,3% do PIB em 2000 e de 0,2% do PIB em 2001, baseia-se fundamentalmente em estratégia de cortes de despesas, notadamente gastos correntes e investimentos. A redução do superávit ao longo do tempo explica-se pelo próprio avanço no processo de privatização. Partindo do resultado primário projetado para os próximos três anos, a Tabela 5 evidencia o ajuste necessário para atingir as metas de superávit primário no âmbito do Governo Central.

O ajuste proposto concentra-se fortemente na redução de despesas - tanto aquelas associadas aos benefícios das reformas estruturais, como a cortes de gastos propriamente ditos, nos custeios e investimentos; bem como nas ações voltadas para redução do déficit dos sistemas previdenciários, que conforme diagnosticado ao longo deste documento constitui a principal fonte de desequilíbrio fiscal no Governo Central. Em seu conjunto, essas três ações representam 53% do ajuste proposto em 1999 e mais de 65% nos demais anos.

As reformas estruturais propiciarão ganho de R$ 3,5 bilhões já no próximo ano, chegando a atingir R$ 12,6 bilhões em 2001. Residem aí a importância e urgência da aprovação dos três destaques ainda pendentes para a aprovação da Reforma da Previdência.

O recurso às medidas voltadas para a elevação de receitas foi necessário devido a dois fatores básicos. Em primeiro lugar porque os benefícios das reformas estruturais e das medidas voltadas para redução do déficit dos regimes previdenciários não terão ainda pleno efeito em 1999. Em segundo lugar, o esforço fiscal de 1999 estará sendo realizado num contexto de redução do crescimento da economia, o que limita a capacidade de ampliação da arrecadação federal.

4.1. Novas Medidas

A seguir são descritas as medidas, sob três formas, que visam assegurar o êxito do Plano de Ação 1999-2001: redução de gastos, redução do déficit previdenciário, e elevação de receitas.

Cabe um registro no que diz respeito ao corte de gastos. O processo de ajuste fiscal teve início ainda em setembro de 1998, com a promulgação do Decreto n° 2.773 e da Medida Provisória n° 1.716. O Decreto definiu superávit mínimo de R$ 5 bilhões para este exercício e estabeleceu as condições para que esse resultado seja alcançado. Nesse sentido, impôs corte imediato em Outras Despesas Correntes e de Capital - OCC, no valor de R$ 4 bilhões, autorizou os Ministros da Fazenda e do Planejamento a reduzir os limites orçamentários anteriormente previstos e limitou a 80% o empenho dentro dos novos limites, até o dia 31 de outubro. Para que essas restrições não venham a se transformar em dispêndios adicionais em 1999, ergueram-se barreiras, também no âmbito do Decreto, à inscrição de despesas como restos a pagar.

Por seu turno, a Medida Provisória n° 1.716 modificou a Lei de Diretrizes Orçamentárias para 1999, estabelecendo em R$ 8,7 bilhões a meta nominal mínima de superávit primário para o próximo exercício, assim como os mecanismos de programação orçamentária e financeira necessários para assegurar o seu cumprimento. Tornou, ainda, indisponíveis 20% das dotações relativas a OCC, cuja liberação passou a depender de comprovação, a cada dois meses, do cumprimento da meta estabelecida.

Além disso, um passo fundamental para institucionalizar o controle efetivo dos gastos, foi a criação da Comissão de Controle e Gestão Fiscal - CCF, com a atribuição de garantir o alcance das metas fiscais propostas, acompanhar e avaliar o desempenho das contas públicas e propor aos Ministros da Fazenda e do Planejamento a adoção de medidas adicionais porventura necessárias.

4.2.1. Redução De Gastos

As medidas de redução de gastos dizem respeito ao Governo Central e a empresas estatais federais.

Governo Central

O Plano de Ação contempla para o triênio 1999-2001 redução já em 1999 do nível de Outras Despesas Correntes e de Capital, de R$ 8,7 bilhões, relativamente ao programado na proposta orçamentária para o ano de 1999, e de R$ 2,7 bilhões relativamente à execução provável de 1998, já considerados os cortes efetuados em setembro deste ano.

O Executivo estará enviando, até o princípio de novembro, nova proposta de Lei Orçamentária para o exercício de 1999. Reforça-se, assim, o orçamento, enquanto instrumento efetivo de programação das ações de governo e consecução das metas da política fiscal, ao tempo em que se oferecem as condições necessárias para que o Congresso exerça, na plenitude, sua competência no tocante ao processo orçamentário.

Estatais Federais

As empresas estatais federais efetuarão nos anos de 1999 a 2001 cortes de dispêndios da ordem de R$ 2,7. bilhões, relativamente à execução estimada para 1998 e ao previsto inicialmente para o ano de 1999. Esse valor equivale a cerca de 0,29% do PIB. O ajuste deverá ocorrer nas rubricas "Dispêndios Correntes", exceto materiais e produtos, juros e outros e tributos e contribuições, e em "Investimentos". Uma vez que os valores relativos a dispêndios correntes de 1999 permanecerão nos mesmos patamares para os demais anos, indicando ganho efetivo de produtividade, os investimentos poderão ser recuperados parcialmente a partir do ano 2000, consoante as metas propugnadas de resultado.

4.2.2. Redução do Déficit Previdenciário

Tendo em vista que a Reforma da Previdência só produzirá efeitos plenos no médio e longo prazos e dado o desequilíbrio financeiro crescente dos sistemas previdenciários público e privado, será adotado conjunto de instrumentos legais de impacto imediato. Estes contemplam aperfeiçoamentos na legislação vigente, voltados ao combate à fraude e à sonegação fiscal, além de medidas visando reduzir a enorme desproporção entre contribuições e benefícios no âmbito do Regime de Previdência dos Servidores Públicos.

Ajuste do Regime Geral da Previdência Social – RGPS/INSS

Serão adotadas medidas emergenciais destinadas a reduzir a renúncia fiscal e a combater a sonegação das contribuições à seguridade social. Essas medidas deverão ter, em seu conjunto, impacto da ordem de 2 bilhões, em um período de 12 meses, a partir de sua vigência.

Ajuste do Regime de Previdência dos Servidores Públicos

As medidas emergenciais propostas para o Regime de Previdência dos Servidores da União têm o objetivo de reduzir o déficit, da ordem de R$ 18 bilhões no ano de 1998. O impacto financeiro estimado das medidas propostas é da ordem de R$ 4 bilhões, em um período de 12 meses, a partir de sua vigência.

(i) Extensão da alíquota de contribuição de 11% aos inativos civis;

(ii) Adoção de Alíquota Temporária Adicional de 9%, para todos os servidores civis, incidente sobre a parcela da remuneração superior a R$ 1.200;

4.2.3. Elevação Das Receitas

Conforme já observado, num contexto legal que impõe restrições a corte ainda mais acentuado de despesas, a magnitude do superávit primário necessário para desencadear movimento sustentado de estabilização da relação dívida/PIB, com redução das taxas de juros e aceleração do crescimento, torna necessária a elevação tópica de receitas. Torna necessária também a adoção de medidas que objetivam oferecer grau um pouco maior de flexibilidade na gestão do orçamento da União. São essas as razões que presidem as proposição das medidas enumeradas abaixo.

i) Prorrogação da CPMF com elevação da alíquota para 0,38% em 1999, e para 0,30% nos anos de 2000 e 2001;

ii) Equalização do tratamento tributário da Cofins, com a subsequente adoção dos procedimentos compensatórios em relação à Contribuição Social sobre Lucro Líquido das instituições financeiras.

iii) Elevação da alíquota da Cofins em 1,0 ponto percentual, admitida a compensação desse adicional no IRPJ;

iv) Incorporação dos depósitos judiciais à Receita Tributária Corrente.

Conclusão

O Plano de Ação 1999-2001 permitirá atingir três objetivos ligados entre si, essenciais à consolidação da estabilidade e à retomada do desenvolvimento: colocar de imediato a moeda nacional ao abrigo de novas pressões especulativas; permitir redução a mais rápida possível das taxas de juros e sua aproximação progressiva e definitiva a patamares internacionais. Por fim, o Plano permitirá incrementar a poupança doméstica, mediante aumento substancial da poupança do setor público, requisito tão mais fundamental ao financiamento do desenvolvimento do País em face do cenário de menor disponibilidade de poupança externa que se afigura para os próximos anos.

O desafio está posto: a trajetória atual é de inequívoca insolvência fiscal. Ou bem o Brasil corrige definitivamente o desequilíbrio de suas contas e avança no caminho da estabilidade e do desenvolvimento sustentado, ou permite ver-se lançado ao azar da conjuntura, correndo risco extraordinário de perder as conquistas que, como País, alcançou arduamente nos últimos quatro anos, com o grave comprometimento de suas perspectivas futuras de crescimento, geração de empregos e redução das desigualdades.

No pleito presidencial do último 4 de outubro, o povo brasileiro indicou claramente o caminho a seguir. Ao propor este Programa de Estabilidade Fiscal, o Presidente Fernando Henrique dá assim conseqüência plena à mensagem das urnas. O sucesso dessa empreitada não é responsabilidade exclusiva do Governo Federal. Ao contrário, a implementação do Programa requer apoio decidido do Congresso Nacional, dos Governadores de Estado, dos Prefeitos e, sobretudo, da sociedade. Temos a convicção de que, estando em jogo os mais altos interesses do País e da população brasileira, esse apoio não faltará.

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