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Existe desvio de recursos da previdência para pagar outras despesas do governo?

publicado: 27/04/2017 10h09 última modificação: 27/04/2017 10h09

Por Marcos Mendes*

Um dos argumentos de quem alega que não há déficit na Previdência Social é de que os recursos da Previdência seriam desviados para pagar outras despesas. Ora, dizem os críticos, se há desvio de dinheiro da previdência para outras finalidades, antes de se propor redução de benefícios, é preciso retornar os recursos da Previdência para os seus cofres. O instrumento de retirada de recursos da previdência seria a Desvinculação de Receitas da União: a famosa DRU.

A verdade é que a DRU não retira recursos da Previdência Social. Para perceber isso, é importante entender como funciona a DRU. Para isso, o primeiro conceito relevante é o de “Seguridade Social”, que é composta pela Previdência Social, e pelas áreas de assistência social e pela saúde. O Orçamento Geral da União é composto de duas partes: o Orçamento da Seguridade Social, que contempla aquelas três áreas, e o Orçamento Fiscal, que abarca todas as demais ações de governo (educação, segurança pública, relações exteriores, etc.).

Algumas contribuições sociais foram criadas, ao longo dos últimos 30 anos, tendo as suas receitas vinculadas ao Orçamento da Seguridade Social. Ou seja, foram criadas exclusivamente para pagar despesas da Previdência, da saúde e da assistência social. Os principais exemplos são a COFINS, a CSLL e parte do PIS/PASEP. Ao mesmo tempo em que se criaram essas contribuições, foi aprovada emenda constitucional em 1994 “desvinculando” parte dessas receitas do Orçamento da Seguridade, permitindo o seu uso para custear despesas do Orçamento Fiscal. À época da criação da DRU, então conhecida como Fundo Social de Emergência, a desvinculação era de 20% do total arrecadado. Recentemente, esse percentual subiu para 30%.

Quando da criação da DRU, as receitas dessas contribuições, somadas à arrecadação da Previdência (contribuições previdenciárias de patrões e empregados) superavam as despesas com previdência, assistência e saúde. Assim, havia efetiva transferência de recursos do Orçamento da Seguridade para o Orçamento Fiscal.

Porém, à medida que as despesas com previdência, saúde e assistência foram crescendo em ritmo muito rápido, o Orçamento da Seguridade Social foi ficando deficitário. Por conta disso, o dinheiro que saía daquele orçamento, desvinculado pela DRU, acabava tendo que voltar, para cobrir o déficit. E o resultado é que, desde o começo do século XXI, a DRU não mais retira dinheiro do Orçamento da Seguridade Social.

Para entender esse fato, vejamos o que ocorreu com o Orçamento da Seguridade Social no ano de 2016. A Tabela 1 mostra que ele teve um déficit de R$ 258,7 bilhões. Ou seja, o total das receitas vinculadas àquele orçamento, já descontada a DRU, foi inferior às despesas com previdência, saúde e assistência.

Tabela 1 – Déficit do Orçamento da Seguridade Social em 2016 (R$ bilhões)
Tabela 1 – Déficit do Orçamento da Seguridade Social em 2016 (R$ bilhões)
Fontes: Secretaria de Previdência Social e STN (Relatório Resumido de Execução Orçamentária)

Ocorre que o valor desvinculado pela DRU em 2016 foi de R$ 91,7 bilhões. Ou seja, mesmo que não tivesse havido a retirada desses R$ 91,7 bilhões, o Orçamento da Seguridade Social já estaria em déficit.

A pergunta é: como foi possível pagar os R$ 871,8 bilhões de despesas da previdência, saúde e assistência social, se o Orçamento da Seguridade Social, depois de retirada a DRU, só dispunha de R$ 613,2 bilhões? A resposta é simples. Foram usados recursos arrecadados por fontes de receita que usualmente custeariam as despesas do Orçamento Fiscal.

A Tabela 2 deixa isso claro. Ela apresenta as principais fontes de recursos que custearam as despesas do Orçamento da Seguridade Social em 2016. Na primeira linha aparecem as fontes que são exclusivas do Orçamento da Seguridade. Como visto na Tabela 1, após o desconto da DRU, elas somaram R$ 613,2 bilhões. As demais fontes são todas típicas do Orçamento Fiscal. O seu uso para custear despesas do Orçamento da Seguridade Social significa que está havendo transferência de recursos do Orçamento Fiscal para o Orçamento da Seguridade.

Vejamos cada uma dessas fontes. Em primeiro lugar, vêm os “recursos ordinários”. Essas são as receitas de arrecadação de impostos tradicionais: Imposto de Renda, IPI, etc. Nela também se incluem os recursos que foram desvinculados pela DRU. A Tabela 2 mostra que foram usados para as despesas da Seguridade nada menos que R$ 173,8 bilhões de “recursos ordinários”. Ou seja, o Orçamento Fiscal devolveu para o Orçamento da Seguridade Social os R$ 91,7 bilhões que havia recebido via DRU, e ainda mandou um aporte adicional, de “recursos ordinários”, de R$ 82,1 bilhões (173,8 – 91,7).

Mas isso não foi suficiente para dar conta das despesas do Orçamento da Seguridade Social. Foram necessários recursos de outras fontes de receitas. A Tabela 2 mostra que foram aportados àquele Orçamento R$ 52,2 bilhões em recursos obtidos mediante venda de títulos do Tesouro Nacional (ou seja, endividamento para cobrir as despesas da Seguridade) e R$ 29,6 bilhões oriundos da remuneração da conta do Tesouro Nacional, paga pelo Banco Central.

Tabela 2 – Fontes de Financiamento da Despesa do Orçamento da Seguridade Social em 2016 (R$ bilhões)
Tabela 2 – Fontes de Financiamento da Despesa do Orçamento da Seguridade Social em 2016 (R$ bilhões)
 Fontes: SIAFI

Ou seja, a Tabela 2 deixa claro que o Orçamento Fiscal “devolve” para o Orçamento da Seguridade Social muito mais do que ele recebe via DRU. Não há, portanto, que se falar que a DRU prejudica a Seguridade Social.

A pergunta óbvia é: se foi preciso colocar R$ 258,7 bilhões adicionais no Orçamento da Seguridade, por que, então, foram inicialmente retirados os R$ 91,7 bilhões? Dado que a DRU não funciona mais como mecanismo para transferir recursos do Orçamento da Seguridade para o Orçamento Fiscal, por que mantê-la? Qual o interesse do Governo Federal em renová-la, toda vez que o prazo de validade expira?

A resposta é simples: ao longo do ano, algumas despesas ocorrem antes das outras. Há meses em que não há recursos suficientes no Orçamento Fiscal para pagar todas as despesas daquele orçamento, enquanto há sobras temporárias no Orçamento da Seguridade, e vice-versa. O que a DRU faz é permitir que, temporariamente, recursos de um orçamento cubram despesas do outro orçamento. A DRU simplesmente dá flexibilidade para se gerenciar as fontes de recursos que cobrem a despesa de cada mês. Mas ao final do ano, todos os recursos que pertencem à Seguridade, que eventualmente foram gastos para pagar despesas do Orçamento Fiscal, são devolvidos, com sobras, para o Orçamento da Seguridade.

Portanto, não há que se falar que a DRU retira recursos da Seguridade Social. Mais impróprio ainda é dizer que ela tira recursos da Previdência Social, pois as receitas específicas da Previdência (as contribuições patronais e de empregados) não são afetadas pela DRU, que incide apenas sobre as receitas de contribuições sociais, tais como CSLL, Cofins e PIS/PASEP.

 



*Marcos Mendes
é chefe da Assessoria Especial do Ministério da Fazenda