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É errado dizer que não existe déficit na Previdência

publicado: 27/04/2017 10h09 última modificação: 27/04/2017 19h25

Por Marcos Mendes e Gustavo Guimarães*

Um argumento muito difundido para questionar a necessidade de reforma da previdência é de que esta seria superavitária. Se há superávit na previdência, dizem os críticos, não há necessidade de reforma: haveria dinheiro para pagar todas as aposentadorias e pensões pelas regras atuais. Esse argumento está errado. Vamos mostrar que o déficit da Previdência em 2016 foi de R$ 227 bilhões. É muito dinheiro. Esse valor representa quase dez vezes mais que os R$ 28 bilhões gastos com o Bolsa Família em 2016, e é mais de duas vezes de tudo o que gasta o Ministério da Saúde.

O déficit é apresentado na Tabela 1. Ela considera, do lado da receita, toda a arrecadação do sistema previdência dos servidores públicos civis e militares federais, e toda a arrecadação do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), que atende ao restante da população. Tal arrecadação soma R$ 391,7 bilhões. Do lado da despesa está tudo o que se gasta com o pagamento de benefícios previdenciários: aposentadorias, pensões, auxílio doença, etc. Essa despesa soma R$ 618,7 bilhões. A diferença é o déficit de R$ 227,0 bilhões.

Tabela 1 - Cálculo CORRETO do Déficit da Previdência Social em 2016 (R$ bilhões)
Tabela 1 - Cálculo CORRETO do Déficit da Previdência Social em 2016 (R$ bilhões)
 Fonte: Secretaria de Previdência Social e STN (Relatório Resumido de Execução Orçamentária)

Agora vamos mostrar como é feita a manobra contábil visando mostrar que, em vez de déficit, há superávit. O primeiro passo é sair do conceito de “Previdência Social” e passar a usar o conceito de “Seguridade Social”. A diferença entre os dois é que a Seguridade é mais ampla que a Previdência. A Seguridade abarca, além da Previdência, as áreas de saúde e assistência social.

O orçamento da União é dividido em duas partes. O Orçamento da Seguridade Social, que contempla as três áreas acima descritas (previdência, assistência e saúde) e o Orçamento Fiscal, que inclui as demais políticas públicas. O Orçamento da Seguridade Social registrou, em 2016, um déficit de R$ 258,7 bilhões, como mostra a Tabela 2, abaixo.

Tabela 2 – O cálculo CORRETO do déficit da Seguridade Social em 2016 (R$ bilhões)
Tabela 2 – O cálculo CORRETO do déficit da Seguridade Social em 2016 (R$ bilhões)
  Fonte: Secretaria de Previdência Social

Para começar a transformação desse déficit em superávit, o que se faz, em primeiro lugar, é retirar da conta a previdência dos servidores públicos (RPPS). O argumento para isso é de que aposentadoria de servidor público tem que ser paga com outros recursos, que não os da Seguridade Social.

Ora, falta dizer qual política pública financiada pelo orçamento fiscal terá que ser cancelada ou reduzida para que se cubra o déficit de R$ 77,2 bilhões na previdência de servidores civis e militares: isso será retirado das despesas em educação? Dos investimentos públicos em infraestrutura? Da remuneração dos servidores ativos? Nada é dito por quem advoga pela retirada da previdência dos servidores públicos do Orçamento da Seguridade. A despesa desaparece, sem que se indique como ela será paga.

Tabela 3 – O cálculo ERRADO do déficit da Seguridade Social em 2016 (R$ bilhões)
Tabela 3 – O cálculo ERRADO do déficit da Seguridade Social em 2016 (R$ bilhões)
  Fonte: Secretaria de Previdência Social

Como se vê na Tabela 3, essa manobra não é suficiente para transformar o déficit em superávit. Ela apenas reduz o déficit para R$ 181,4 bilhões. É preciso, então, fazer uma segunda manipulação. E esta consiste em incluir nas receitas do Orçamento da Seguridade Social os valores da chamada Desvinculação das Receitas da União (DRU).

A DRU é um mecanismo, criado em 1994 por meio de emenda constitucional, e diversas vezes renovado ao longo dos anos, e que tem por objetivo permitir que parte das receitas de tributos pertencentes ao Orçamento da Seguridade Social seja usada para pagar despesas do Orçamento Fiscal. Trinta por cento de tributos como CSLL, PIS/PASEP e Cofins podem ser usados para despesas que não são do Orçamento da Seguridade.

Os defensores da tese de que existe superávit na Previdência argumentam que não faz sentido tirar recursos da Seguridade se ela está em déficit. Um ponto, de fato, pertinente. Mas a verdade é que a DRU NÃO tira recursos do Orçamento da Seguridade Social. O dinheiro que sai acaba voltando, justamente para cobrir o déficit do Orçamento da Seguridade. Não há qualquer despesa da seguridade social que deixe de ser executada em decorrência da aplicação da DRU. Colocar a receita da DRU como pertencendo ao Orçamento da Seguridade Social apenas aumentará o déficit do outro orçamento, o Orçamento Fiscal. A situação agregada das contas públicas, dada pela soma dos dois orçamentos, em nada mudará.

Mas vamos fazer uma concessão e colocar integralmente os valores remanejados pela DRU como receita do Orçamento da Seguridade Social. De acordo com dados da Secretaria do Tesouro Nacional, a DRU transferiu do Orçamento da Seguridade para o Orçamento Fiscal, em 2016, o equivalente a R$ 91,7 bilhões em 2016. A Tabela 4 introduz esse valor do lado da receita.

Tabela 4 – O cálculo ERRADO do déficit da Seguridade Social em 2016, com inclusão da DRU como receita (R$ bilhões)
Tabela 4 – O cálculo ERRADO do déficit da Seguridade Social em 2016, com inclusão da DRU como receita (R$ bilhões)
  Fontes: Secretaria de Previdência Social e STN (Relatório Resumido de Execução Orçamentária).

Percebe-se que mesmo que a desvinculação de recursos da Seguridade pela DRU não existisse, o Orçamento da Seguridade Social continuaria deficitário, agora em R$ 89,7 bilhões.

Para tentar chegar a um superávit, os críticos promovem, então, uma terceira mudança. Argumentam que o Governo Federal concede amplas isenções, em geral a grandes empresas, relativas à contribuição previdenciária. Afirmam que se o Governo dá essa isenção, ele precisaria cobrir essa perda de receita, aportando recursos adicionais na Previdência. Logo, de acordo com os críticos, tal aporte deveria ser considerado como receita legítima da Previdência e do Orçamento da Seguridade Social.

De fato, há um valor elevado de isenções a contribuições previdenciárias, que em 2016 somaram R$ 43,4 bilhões. Mas, em primeiro lugar, a maior parte desse dinheiro não representa isenções a grandes empresas. Nada menos que R$ 24,6 bilhões, ou seja, 57% do total são isenções concedidas à micro e pequenas empresas, no âmbito do Simples, e aos microempreendedores individuais.

Em segundo lugar, deve-se observar que para recuperar esses recursos será preciso taxar microempreendedores, pequenas e microempresas, aumentando seus custos e inviabilizando muitas delas, com resultante aumento do desemprego. Ou, alternativamente, para manter as isenções, sem aumentar tributos, será preciso reduzir despesas em outras áreas, como educação, investimentos, incentivos à agricultura, etc. Os críticos não levam isso em consideração. Apenas dizem que a Seguridade Social tem que ser ressarcida pelo Governo, sem dizer qual parte da sociedade pagará esse ressarcimento.

Mesmo que houvesse esse ressarcimento, o Orçamento da Seguridade Social continuaria em déficit, como mostra a Tabela 5.

Tabela 5 – O cálculo ERRADO do déficit da Seguridade Social em 2016, com inclusão da DRU e das renúncias previdenciárias como receita (R$ bilhões)
Tabela 5 – O cálculo ERRADO do déficit da Seguridade Social em 2016, com inclusão da DRU e das renúncias previdenciárias como receita (R$ bilhões)
Fontes: Secretaria de Previdência Social e STN (Relatório Resumido de Execução Orçamentária).
 

Não sendo capazes de apresentar um superávit nas contas do Orçamento da Seguridade, mesmo depois de tantas alterações pouco críveis, os críticos adotam outro artifício:retroagem um ano, e passam a olhar as contas de 2015. Com isso, ignoram o principal problema das contas da previdência: a rápida deterioração das contas, ano após ano, em decorrência do crescimento acelerado da despesa. Olhando para números do passado (2015), os críticos isolam a piora dos números ocorrida em 2016 e que continua a ocorrer em 2017.

A Tabela 6 mostra o Orçamento da Seguridade usualmente apresentado à população pelos defensores da tese do superávit. Apenas para relembrar, são as seguintes as manipulações adotadas para transformar um déficit muito grande em um pequeno superávit de R$ 7,0 bilhões:

  1.  ignorar os números de 2016 e usar os valores de 2015, escondendo a deterioração das contas ocorridas no último ano;
  2.  ignorar as receitas e despesas da previdência dos servidores públicos e militares, sem dizer de onde sairá o dinheiro para pagar esse déficit;
  3. considerar como receita o valor das renúncias previdenciárias, sem lembrar que, para que tal recurso efetivamente entre nos cofres do Orçamento da Seguridade, ele precisará vir de algum lugar: ou de aumento de carga tributária ou de corte de outros programas públicos; e
  4. considerar como recurso do Orçamento da Seguridade Social o valor desvinculado pela DRU, que hoje efetivamente não tira dinheiro da Seguridade.

Tabela 6 – O cálculo ERRADO do déficit da Seguridade Social em 2015, com inclusão da DRU e das renúncias previdenciárias como receita (R$ bilhões)
Tabela 6 – O cálculo ERRADO do déficit da Seguridade Social em 2015, com inclusão da DRU e das renúncias previdenciárias como receita (R$ bilhões)
 Fontes: Secretaria de Previdência Social e STN (Relatório Resumido de Execução Orçamentária).

Bastaria consertar qualquer uma das três artimanhas (retirada da previdência dos servidores, inclusão da DRU, inclusão das renúncias) para que o Orçamento da Seguridade voltasse a ser deficitário. Na verdade, sem nenhuma das inovações interpretativas, o déficit de 2015 no Orçamento da Seguridade foi bastante grande, da ordem de R$ 166,4 bilhões, como mostra a Tabela 7.

Tabela 7 – O cálculo CORRETO do déficit da Seguridade Social em 2015 (R$ bilhões)
Tabela 7 – O cálculo CORRETO do déficit da Seguridade Social em 2015 (R$ bilhões)
 Fontes: Secretaria de Previdência Social e STN (Relatório Resumido de Execução Orçamentária).

Fica, então, demonstrado que a tese de que não há déficit no Orçamento da Seguridade não se sustenta.

Para concluir, é importante retornar ao ponto de partida deste texto: para fins de discussão do equilíbrio da Previdência Social, o que importa é discutir receitas e despesas exclusivamente da Previdência, sem misturar Assistência Social e Saúde nessa conta. Se colocarmos tudo junto, como fazem os defensores da tese do superávit, o que estaremos dizendo é que com o passar do tempo, o crescimento da despesa com aposentadorias e pensões vai usar cada vez mais recursos do Orçamento da Seguridade, deixando menos dinheiro para pagar a conta da saúde e da assistência. Portanto, quem defende a tese do superávit está, na verdade, defendendo que nos próximos anos sejam cortadas despesas da saúde e da assistência para financiar o pagamento de aposentadorias e pensões.

Quando olhamos apenas receitas e despesas da Previdência, tanto do Regime Geral (RGPS) quanto do Regime Próprio dos servidores públicos (RPPS) percebemos que a despesa cresce aceleradamente e que o déficit também está em forte trajetória ascendente, como mostra a Tabela 8. Esse é o verdadeiro problema do desequilíbrio previdenciário: despesas crescendo aceleradamente. Com o rápido envelhecimento da população, redução da natalidade e aumento da expectativa de vida, se não houver reforma, a situação vai se tornar insustentável em poucos anos. Os demais programas públicos, de saúde, educação, saneamento, segurança pública e infraestrutura terão que ser cortados para que se financie o pagamento de aposentadorias e pensões. A sociedade brasileira precisa fazer escolhas  sobre quais gastos públicos ela quer ter no futuro.

Tabela 8 – O cálculo CORRETO do déficit da Previdência Social: 2003 a 2016 (R$ bilhões)
Tabela 8 – O cálculo CORRETO do déficit da Previdência Social_2003 a 2016 (R$ bilhões)
Fontes: Secretaria de Previdência Social e STN (Relatório Resumido de Execução Orçamentária).



 *Marcos Mendes é chefe da Assessoria Especial do Ministério da Fazenda
Gustavo Guimarães é assessor especial do Ministério da Fazenda