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Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros - PNAFM


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PNAFM I

O PNAFM pode ser aplicado em qualquer um dos municípios brasileiros e conta com recursos da ordem de US$ 2,2 bilhões, dos quais US$ 1,1 bilhão (50%) são financiados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, e o restante provido a título de contrapartida da União (2%) e das prefeituras beneficiadas (48%). Estima-se que esse montante será suficiente para modernizar a gestão administrativa e fiscal em 3.854 municípios brasileiros.

O Programa se realiza mediante financiamento de projetos específicos, voltados para a criação de condições para que as administrações municipais possam alcançar maior autonomia no financiamento dos gastos públicos, por meio de receitas próprias e melhorar o desempenho na execução de suas funções sociais, especialmente no atendimento ao cidadão e ao contribuinte.

Municípios

Classificação em duas categorias de acordo com sua população:

  • Projetos simplificados: municípios de até 50.000 habitantes; e
  • Projetos ampliados: municípios com mais de 50.000 habitantes

Para municípios com população entre 50.000 e 150.000 habitantes facultou-se a implementação do projeto simplificado, conforme as necessidades específicas do município. 

A primeira fase do Programa contou com financiamento do BID, por intermédio do Contrato de Empréstimo nº 1194/OC-BR, no valor de US$ 300 milhões.

Os projetos ampliados objetivam o desenvolvimento de propostas específicas de modernização administrativa e fiscal a municípios com mais de 50 mil habitantes. São submetidos à aprovação da UCP, condicionada ao preenchimento das condições de elegibilidade, assim como à observância dos seguintes procedimentos:

  • Apresentação de questionário e projeto pela Unidade de Execução Municipal - UEM, utilizando o Programa de Elaboração de Projetos - PEP, com análise e aprovação da UCP, de acordo com o previsto no Regulamento Operativo do Programa - ROP;
  • Aprovação do BID e
  • Autorização da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, para que o município realize a contratação da operação de crédito, segundo orientação expedida pelo Senado Federal.

Os recursos do programa para os projetos ampliados destinam-se à aquisição de tecnologia, de equipamentos de informática, de apoio e de comunicação; em construções e reformas que resultem na melhoria do atendimento ao contribuinte e na melhoria da arrecadação do município; na integração de sistemas tributários com aplicativos e ferramentas de controle espacial e com sistemas de administração integrada (orçamento, finanças, contabilidade, planejamento); em capacitação, consultoria e ajuste de quadro, objetivando tornar a administração municipal comprometida com resultados que contribuam para melhorar os serviços oferecidos à população. Esse universo abrange 24 componentes, classificados  em cinco grupos:

  • modernização administrativa;
  • modernização fiscal;
  • tecnologia da informação;
  • coordenação do projeto;
  • administração integrada ao controle espacial (geoprocessamento).


Em consonância com o estabelecido no Contrato de Empréstimo BID 1194/OC-BR e no Regulamento Operativo do Programa PNAFM, a aplicação dos recursos foi classificada nas seguintes categorias de investimento:

  • Capacitação – contratação de cursos, seminários ou outras formas de treinamento e realização de visitas técnicas, nacionais e internacionais;
  • Consultoria – contratação de pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou estrangeiras, para apoiar ou desenvolver as atividades do Projeto, inclusive desenvolvimento de sistemas informatizados;
  • Tecnologia da Informação – aquisição e instalação de hardware, redes de computação, software básico e sistemas aplicativos;
  • Equipamentos de Apoio e Comunicação – aquisição de equipamentos, instrumentos de comunicação e outros bens móveis;
  • Infra-estrutura – construção, reforma e adequação de ambientes físicos; e
  • Ajuste do Quadro – implantação de Programas de Ajuste do Efetivo de Pessoal.


Em relação aos projetos simplificados, os recursos foram destinados basicamente para aquisição de sistemas integrados e aplicativos pré-qualificados, acompanhados da aquisição de outros bens e serviços relacionados com a modernização da gestão.

Objetivos e histórico

 
O Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros – PNAFM integra o esforço permanente do Governo Brasileiro no sentido da manutenção da estabilidade social e macroeconômica, e tem por objetivo principal auxiliar os municípios brasileiros a melhorar a eficiência e aumentar a transparência de sua gestão administrativa e fiscal.

Os objetivos específicos a serem alcançados pelos municípios com a execução do Programa são os seguintes:

- Quanto à busca da excelência na ação do Estado:

  • adoção das melhores práticas e dos mais modernos conhecimentos e instrumentos de gestão, visando à eficiência, eficácia e efetividade da gestão administrativa e fiscal;
  • elevação da proporção do gasto público municipal, em relação ao seu gasto total, suportada por receitas próprias do município.
  • disponibilização, para o cidadão, de serviços municipais em maior quantidade e melhor qualidade.

 

- Quanto à transparência:

  • divulgação periódica da execução do orçamento e dos atos da gestão pública municipal ;
  • participação da população no planejamento e definição do orçamento e do plano de investimento municipais;
  • avaliação e revisão das ações do poder público mediante utilização de mecanismos que ofereçam oportunidade de formação de opinião e de efetiva participação da população.

 

Além dos objetivos mencionados, constantes do Acordo de Empréstimo firmado junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, para financiamento das ações do Programa, a UCP considera que o PNAFM deve também buscar o atingimento dos objetivos a seguir, relacionados aos aspectos de equidade econômica e social: 

  • promoção da justiça fiscal, mediante efetiva arrecadação dos tributos municipais;
  • promoção de justiça social, com oferecimento de oportunidades iguais, a todos os cidadãos, de acesso aos bens e serviços públicos oferecidos pela administração municipal, com foco nas áreas administrativa e fiscal.


Para atingir seus objetivos, o Programa apóia a implantação de Projetos destinados a: 

  1. introduzir modelo de gestão com foco nos clientes (sociedade) e voltado para resultados, definindo de forma clara as funções e as responsabilidades da administração pública municipal, inclusive quanto à estratégia e aos procedimentos de concessão, privatização e terceirização dos serviços públicos municipais;
  2. instituir uma política abrangente e transparente de recursos humanos, dimensionando um quadro de pessoal consistente com as reais necessidades da administração pública municipal;
  3. implantar métodos e instrumentos de planejamento e de elaboração do orçamento municipal, dentro de um contexto de transparência e de participação da população;
  4. integrar a administração financeira e implantar controles automatizados para a programação e a execução orçamentária e financeira, assim como para a consolidação da auditoria e do controle interno dos Municípios;
  5. aperfeiçoar o controle do cumprimento das obrigações tributárias, por parte do contribuinte, mediante a implantação de novas técnicas e metodologias de arrecadação, de fiscalização e de cobrança administrativa e judicial da dívida tributária;
  6. habilitar as prefeituras municipais para o melhor exercício das funções relevantes de educação fiscal e de atenção ao cidadão; e
  7. apoiar as autoridades e os líderes municipais na implantação de uma administração pública centrada nos deveres e direitos do cidadão.


O Programa também contribui para a minimização das disparidades técnicas e operacionais existentes entre as várias administrações fiscais municipais e, ainda, para que se estabeleçam as bases para a integração dos diferentes sistemas fiscais.

 



Histórico

O Programa PNAFM foi concebido em contexto histórico especial, quando em todo o mundo já se haviam acumulado diversas experiências bem sucedidas de implantação das modernas práticas de gestão nas organizações públicas e privadas.

Os avanços nessa área foram fortemente apoiados pelo desenvolvimento de novas tecnologias de comunicação e de processamento de dados, que tornaram possível gerir organizações inteiramente informatizadas, operacionalizadas e monitoradas remotamente a partir de qualquer ponto do planeta, sem utilização do papel. Tornou-se viável a permanente interatividade (“on line”) entre trabalhadores dos diversos níveis hierárquicos, clientes, usuários e toda a sociedade.

A tecnologia propiciou também oportunidade para que as organizações realizassem uma revisão crítica de seus métodos de trabalho, passando pela forma de definir e comunicar suas estratégias, de se organizar institucionalmente com vistas a melhor executar sua missão, de gerenciar sua força laboral e de organizar o seu processo de trabalho. 

Tais mudanças vêm propiciando crescimento contínuo da produtividade de economias das mais diferentes nações, resultando num largo período de prosperidade econômica em todo o mundo e em especial nos países que melhor souberam se apropriar dos novos conhecimentos.

O Estado brasileiro não poderia deixar de se beneficiar desses avanços e, de fato, tem sido precursor em muitas iniciativas. Já na década de 1980 o governo federal iniciou uma ampla gama de ações visando garantir que a sociedade brasileira viesse a adquirir a necessária governança sobre as finanças públicas.

Num primeiro momento, o próprio processo político exigiu que o governo federal implantasse instrumentos que garantissem a sustentabilidade da democracia, inclusive com a adoção de mecanismos institucionais que propiciassem plena transparência sobre a ação governamental, como a inserção de todos os gastos do governo em um só orçamento, e que esse fosse previamente aprovado por um parlamento soberano.

As finanças do governo federal passaram então por um abrangente processo de reordenamento, do qual decorreu a completa separação de funções entre tesouro nacional, Banco do Brasil e Banco Central. Criou-se a Secretaria do Tesouro Nacional com a finalidade de executar a política fiscal, inclusive a dívida pública, anteriormente administrada pelo Banco Central.  Os orçamentos foram unificados. A execução orçamentária, financeira e contábil passou a contar com moderna ferramenta tecnológica, o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI.

O aperfeiçoamento  contínuo dos mecanismos de gestão então adotados permitiu que a sociedade brasileira adquirisse governança sobre as contas do governo federal. Mas a completa governança sobre as contas públicas brasileiras exige que a sociedade alcance também as contas dos estados e dos municípios. 

O termo “governança” significa que, basicamente, a sociedade deve dispor de meios suficientes para garantir que o Estado arrecadará melhor e otimizará o gasto público, para fazer frente às demandas de uma sociedade muito marcada por uma renda ainda baixa, frente às economias de outros países, e por desigualdades de diversas naturezas, inclusive por mecanismos tributários que não propiciam a necessária justiça fiscal.

Ou seja, a sociedade deve dispor de governança sobre o estado, para que esse atue eficazmente no sentido de reduzir os problemas que se encontram na raiz de todos os problemas brasileiros: a baixa renda e a desigualdade social – esta representada não só pela desigualdade de acesso à renda, mas também pela desigualdade de acesso aos bens e serviços produzidos pelo estado, e de acesso à cidadania: poder, informação, cultura, participação social.

Como todos os níveis de governo podem executar praticamente todos os tipos de gastos, o equilíbrio fiscal e a melhoria da gestão dos gastos públicos exigem que todos os entes federados atuem coordenadamente, tendo em vista a otimização dos gastos para atender às demandas sociais por serviços públicos em maior quantidade e melhor qualidade.  

Os avanços na gestão nas contas dos entes das demais esferas de governo iniciaram-se com a implantação, nos estados, de sistemas integrados de gestão financeira, inspirados no exemplo do SIAFI. Em meados da década de 1990 os problemas financeiros dos estados, até então ocultos sob o manto do elevado processo inflacionário, foram evidenciados e exigiram atuação enérgica, para que não viessem a comprometer o esforço de estabilizar a economia brasileira. Para isso, era necessário acelerar as ações de melhoria de gestão das contas estaduais.

Assim, em 1996 o Banco Interamericano de Desenvolvimento aprovou empréstimo de U$ 500 milhões ao Brasil, em apoio à modernização fiscal do Distrito Federal e dos estados brasileiros.  Nascia então, dez anos após o início do reordenamento das finanças do governo federal, o Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros (PNAFE), desta feita para viabilizar o processo de modernização da gestão fiscal nos estados. 

A implantação do PNAFE, a exemplo do que tem sido todo o processo de reordenamento das finanças públicas brasileiras desde a década de 1980, é uma gratificante história de sucesso. Todos os estados e o Distrito Federal aderiram ao Programa, e todos têm hoje notório orgulho em citar os avanços alcançados e os benefícios obtidos pelos governantes, pelos servidores dos estados e, sobretudo, pela sociedade, que passou a contar com serviços mais ágeis e de melhor qualidade, e com maior justiça fiscal.

Na esteira do PNAFE foi contraído em 2001 novo empréstimo do governo brasileiro junto ao BID, para financiamento do Programa PNAFM, com o objetivo de levar aos municípios brasileiros os benefícios dos novos conhecimentos e práticas de gestão. O novo programa é favorecido não só pela incorporação dos mais recentes avanços científicos e tecnológicos, mas também pela experiência acumulada de implantação de medidas da natureza nos órgãos da União e dos estados. 

As contratações de sub-empréstimos para as prefeituras brasileiras começaram no início de 2002. Prefeituras como as de Salvador (BA), Maceió (AL), Santa Maria (RS) Santa Luzia (MG) e Ribeirão Pires (SP), são algumas das que já assinaram contrato de financiamento do PNAFM e iniciaram as ações de modernização das áreas administrativa e fiscal. E muitas já podem, assim como os governos estaduais, se orgulhar de ter uma história de sucesso a deixar para a sociedade, sobretudo para as novas gerações, visto que os benefícios trazidos pelo processo de fortalecimento institucional, propiciado pela implantação do PNAFM, são permanentes.